I OSK 2516/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 162/19 w sprawie ze skargi G.O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od G.O. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 162/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 23 października 2018 r. (pkt 1); zasądził od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz G.O. kwotę 480 zł tytułem zwrotu postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] poinformował G.O. [...] w Służbie Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] w stopniu [...], że nie składa jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Jednocześnie w przedmiotowym piśmie wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, jej stosunek służby wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ponadto poinformował wyżej wymienioną o miejscu pełnienia służby do dnia wygaśnięcia stosunku służby. Powyższe pismo zostało doręczone G.O. w dniu 19 czerwca 2017 r. G.O. pismem z dnia 31 maja 2017 r., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o złożenie jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz miejsce zamieszkania. Następnie G.O. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 30 maja 2017 r., pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej z uwzględnieniem treści jej pisma z dnia 31 maja 2017 r., a także o uzasadnienie wydanej decyzji – dlaczego nie została przedstawiona jej pisemna propozycja pełnienia służby. Wskazała, że zarówno mianowanie do służby, jak i zwolnienie ze służby, należą do kategorii spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, zatem w związku z nieprzedstawieniem jej żadnej propozycji, co powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego, winna być wydana taka decyzja. Jednocześnie G.O. w piśmie z dnia 21 czerwca 2017 r., złożonym do organu w dniu 3 lipca 2017 r., powołując się na § 4 Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, wniosła o ponowne rozpoznanie braku propozycji pracy/służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezłożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej i wygaśnięcia stosunku służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w świetle art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie miał podstaw prawnych, aby wydać decyzję w związku z nieprzedstawieniem propozycji pracy lub służby, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służby, który nastąpił z dniem 31 sierpnia 2017 r., wynika wprost z przepisu ustawowego i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji. G.O. pismem dnia 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku, oraz wniosła o zobligowanie w/w organu do złożenia jej propozycji służby lub wydania decyzji odmawiającej propozycji służby. W uzasadnieniu zażalenia powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na zażalenie w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie braku przedstawienia G.O. propozycji zatrudnienia/służby nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy w sytuacji braku propozycji zatrudnienia lub służby nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W tych okolicznościach G.O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niezłożeniu jej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, bowiem spełnia ona wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie organu do złożenia jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18 oddalił skargę G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W uzasadnieniu wyroku podał, że sprawa wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego G.O., ale nie pozostaje on w bezczynności, gdyż w ocenie Sądu pismo tego organu z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, w rozumieniu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Sąd pierwszej instancji podał również, iż kwestia oczywistej wadliwości proceduralnej w/w decyzji administracyjnej z dnia 30 maja 2017 r. nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i byłaby niedopuszczalna. Zważyć bowiem należy, że winna ona podlegać ocenie i możliwej konwalidacji w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Dopiero wyczerpanie trybu zaskarżenia odwoławczego otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną w toku administracyjnym decyzję. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji braku pouczenia w decyzji o możliwości jej zaskarżenia. Zwrócił uwagę, iż już w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź skarżącej na pismo organu z dnia 30 maja 2017 r. (w istocie decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego różnoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby), G.O. wyraziła jednoznacznie swoje niezadowolenie z tego władczego wobec niej rozstrzygnięcia organu administracji, domagając się uzasadnienia tej decyzji. Niezależnie zatem od nazwania przez stronę tego pisma "wezwanie do wydania decyzji administracyjnej dot. nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby", należy je traktować jako odwołanie od w/w decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie należało wyjaśnić ze stroną, dążąc do zachowania jej prawa do odwołania, a w dalszej perspektywie prawa do sądu. Oznacza to, że obowiązkiem organu orzekającego w pierwszej instancji było przekazanie odwołania organowi odwoławczemu, który ewentualnie jest wyłącznie właściwy do oceny jego warunków formalnych, w tym zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.). Wobec powyższego, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 11 września 2018 r. wniósł o uzupełnienie odwołania skarżącej od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r., domagając się przekazania organowi administracji publicznej wyższego stopnia odwołania G.O. z dnia 21 czerwca 2017 r., złożonego w dniu 3 lipca 2017 r., celem jego rozpoznania, a następnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i złożenie skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80, art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przy piśmie z dnia 24 września 2018 r. przekazał w/w pismo z dnia 11 września 2018 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z właściwością. W dniu 14 listopada 2018 r. pełnomocnik G.O. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 2/18. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł również Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, w związku z pismem z dnia 11 września 2018 r. zatytułowanym "uzupełnienie odwołania skarżącej od decyzji organu z dnia 30 maja 2017 r., doręczonej skarżącej w dniu 19 czerwca 2017 r. (...) o odmowie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej" – postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w w/w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w niniejszej sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle analizy pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 11 września 2018 r. bezspornym jest, iż wiąże on jego wniesienie z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym i wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 2/18, oddalającym skargę G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Na w/w orzeczenie powołuje się również organ pierwszej instancji w swoim piśmie z dnia 24 września 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że na chwilę obecną, wobec wniesienia skarg kasacyjnych przez obie strony postępowania, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18 nie jest prawomocny. W świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") nie można zatem określić granic związania organów (w tym organu drugiej instancji) tym wyrokiem, co skutkuje niemożnością oceny charakteru prawnego pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 11 września 2018 r. Do czasu stwierdzenia prawomocności w/w wyroku nie jest zatem możliwe procedowanie przed Szefem Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie pisma pełnomocnika G.O. z dnia 11 września 2018 r. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, pozwoli na ocenę charakteru prawnego pisma organu z dnia 30 maja 2017 r., informującego G.O. o braku złożenia propozycji pracy/służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, a w konsekwencji pozwoli na nadanie sprawie dalszego biegu. Następnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia wyżej wymienionej na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 23 października 2018 r. i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi G.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 8 i art. 11 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podała, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki obligatoryjne czy fakultatywne do zawieszenia postępowania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zastosowanie przez organ do oceny stanu faktycznego tej sprawy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a było nieprawidłowe. Zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć kwestie prawne wymagające rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w powołanym wyroku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18, oddalającym skargę G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, nie rozstrzygał jakichkolwiek kwestii prawnych o charakterze zagadnienia wstępnego, a jedynie stwierdził, iż w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, w związku z czym organ nie pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w sprawie, której przedmiotem była kontrola legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie wystąpiły żadne kwestie stanowiące wstępne zagadnienie prawne. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że pismo z dnia 30 maja 2017 r. stanowiło decyzję administracyjną, jednocześnie przesądził o obowiązku organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Błędem organów wydających zakwestionowane przez skarżącą postanowienia było oparcie się wyłącznie na jednym fakcie, a mianowicie, że toczy się inne postępowanie. W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpatrzy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyda decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem krótkie i niespójne wewnętrznie pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, w czym Sąd pierwszej instancji dokładnie upatruje naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd dostrzega konieczność wydania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wobec G.O. stosownej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie zainicjowanej jej wnioskiem w warunkach z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przy czym Sąd nie wskazuje zarazem wyraźnie i jednoznacznie charakteru prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego, a więc, czy ma to być ewentualnie w niniejszej sprawie decyzja Szefa KAS w sprawie zwolnienia G.O. ze służby, czy decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 P.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Szef KAS wskazał na odmienne skutki prawne obu wskazanych wyżej decyzji administracyjnych. Ponadto zaakcentował brak wyraźnego określenia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – pomimo podania jako podstawy uchylenia orzeczeń organów obu instancji w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – właściwych do zastosowania przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozstrzygnięto także wprost, czy wydawana ewentualnie decyzja wobec wygaszonego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej w warunkach z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 lub art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – w niniejszej indywidulanej sprawie G.O. – ma charakter konstytutywny (kończący stosunek służbowy), czy też deklaratoryjny (np. potwierdzający wygaśnięcie ex lege stosunku służbowego w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy/służby), co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Szef KAS na marginesie zaznaczył, że skoro przedmiotem sprawy były postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego , to na obecnym etapie badanie przez Sąd pierwszej instancji aspektu merytorycznego sprawy było nieuprawnione. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez Szefa KAS były prawidłowe i oparte na podstawie prawnej. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły przepisy procesowe, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, że w sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania, tj. iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – w tym przypadku od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dna 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 2/18. Pełnomocnik G.O. w piśmie z dnia 11 września 2018 r., inicjującym niniejsze postępowanie, powołuje się na w/w wyrok i zawarte w nim tezy, co wskazuje (wbrew temu co twierdziła strona na etapie skargi) na związek przyczynowy pomiędzy tym wyrokiem a rozstrzygnięciem niniejszego postępowania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto kwestia prawnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 2/18 charakteru prawnego pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. i uznania je za decyzję zwalniającą G.O. ze służby jest, wbrew nieprawidłowemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, kluczową okolicznością prawną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, wszczętym pismem z dnia 11 września 2018 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji administracyjnej – pisma z dnia 30 maja 2017 r. i wpływa na rozpatrzenie sprawy głównej zarówno w zakresie proceduralnym, jak też i merytorycznym, co wypełnia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. 4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem granic sprawy i wskazanie w nim wytycznych końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, co na obecnym etapie postępowania administracyjnego oraz dokonywanej kontroli sądowoadministracyjnej (postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania) jest przedwczesne i niedopuszczalne. II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., z ostrożności procesowej oraz z uwagi na wskazanie jako podstawy wydania wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak również błędną wykładnię, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez brak wyraźnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ w/w przepisów, jak również przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy ich nieprawidłową wykładnię, tj. błędne ustalenie (pominięcie) przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w tym przy braku przedłożenia propozycji pracy/służby, należy wydać decyzję analogicznie jak w trybie art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, Sąd – na poczet stwierdzenia naruszeń przepisów procesowych – dokonuje pośrednio w tle interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego G.O., wobec braku przedłożenia jej propozycji dalszej służby, łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie. Skutek wygaśnięcia (jak również jego zrównanie ze zwolnieniem ze służby) wynika ex lege i ustawodawca nie wymaga składania dodatkowych oświadczeń i wydawania żadnych aktów prawnych przez organ. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz pomimo tego, że w art. 170 ust. 3 cyt. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby", tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje "jak zwolnienie ze służby". W ocenie organu, w niniejszej sprawie wątpliwości budzi sama zasadność możliwości stosowania i stwierdzania przez Sąd pierwszej instancji na obecnym, wstępnym etapie postępowania administracyjnego i przy przedmiocie postępowania sądowoadministracyjnego (zaskarżone postanowienia Szefa KAS w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego) – przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto zwrócił się o rozważenie połączenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 111 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., niniejszej sprawy oraz sprawy ze skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 2/18 (sygn. akt NSA – I OSK 859/19) do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. G.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej organu stwierdziła, że są one niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstawy do zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie. Nieprawidłowo również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprawie objętej skargą na postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego zawarł wskazanie, że "organ ponownie rozpatrzy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyda decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku". W niniejszej sprawie, uwzględniając jej przedmiot, te kwestie nie mogły bowiem podlegać ocenie Sądu i wskazaniom co do dalszego postępowania organu. W sprawie jest niesporne, że postępowanie administracyjne, w którym wydano postanowienia o zawieszeniu postępowania, będące przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie, zostało wszczęte na skutek pisma pełnomocnika G.O. z dnia 11 września 2018 r., w którym wniósł on o uzupełnienie odwołania wyżej wymienionej od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. o odmowie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania – domagając się przekazania organowi administracji publicznej wyższego stopnia odwołania G.O., celem jego rozpoznania i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz złożenie jej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Powyższe pismo zostało wniesione do organu na skutek stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18, oddalającego skargę G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w którym przyjął, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia G.O. ze służby, w rozumieniu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Wobec nieprawomocności w/w wyroku oraz faktu, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zakwestionował ocenę kwalifikacji pisma tego organu z dnia 30 maja 2017 r. (uznanego przez Sąd pierwszej instancji za decyzję administracyjną, a przez organ jako pismo informacyjne niemające cech decyzji administracyjnej), Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej powołanego wyżej pisma pełnomocnika G.O. z dnia 11 września 2018 r. nazwanego "uzupełnieniem odwołania" od powyższego pisma "decyzji", przyjmując, że rozstrzygnięcie tej istotnej kwestii stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zasadny. W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zaistniały przed Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, jako organem wyższej instancji, obligował ten organ do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle powołanego przepisu zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zauważyć należy, iż zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest uzależnione bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Innymi słowy, zależności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się zatem w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 i 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). Działanie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, do którego wpłynęło pismo pełnomocnika G.O. z dnia 11 września 2018 r. nawiązujące bezpośrednio do stwierdzenia wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18, uznającego pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia G.O. ze służby – było bowiem uzależnione od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzieli ocenę i kwalifikację prawną tego pisma i będzie miała ona w sprawie charakter wiążący. Wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ta kwestia miała również wpływ na ocenę prawną przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na etapie odwoławczym, charakteru pisma pełnomocnika G.O. z dnia 11 września 2018 r. i kierunku jego działania jako organu drugiej instancji. Od rozstrzygnięcia omawianej kwestii zależy zatem rozpatrzenie tej konkretnej sprawy administracyjnej w ogóle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w tej sprawie zagadnienie wstępne nie występuje i organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznacza przedmiot danej sprawy. W niniejszej sprawie było nim postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o zawieszeniu postępowania. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, dostrzegając naruszenie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i uchylając wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania, we wskazaniach co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "organ ponownie rozpatrzy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyda decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku". Tego rodzaju stwierdzenie stanowiło wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż badając zgodność z prawem postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o zawieszeniu postępowania wskazał prawidłowe, w ocenie Sądu, końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. Niewątpliwie stanowiło to naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Skuteczność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówionych wyżej przepisów postępowania skutkowała niecelowością odnoszenia się do podanych, z ostrożności procesowej, zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Dodatkowo ubocznie podać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 859/19 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18, którym Sąd ten uznał pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia G.O. ze służby i odrzucił skargę.