II OSK 2876/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 282/19 w sprawie ze skargi Powiatu G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 282/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. [...] w M., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat G., zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 4 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 4 ust. 1a ww. ustawy, 2. art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że powinien on znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, przedmiotowemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., k.p.a.), poprzez uznanie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Powiat G., podczas gdy stroną postępowania powinno być Zgromadzenie [...] w N., co w efekcie nie doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów I i II instancji, 2. art. 7, 11, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, brak właściwego uzasadnienia co miało istotny wpływ wynik sprawy poprzez błędne ustalenie strony postępowania w zakresie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. uznanie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Powiat G., podczas gdy stroną postępowania powinno być Zgromadzenie [...] w N., co w efekcie nie doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów I i II instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Powiatu G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie można uznać za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, a więc za podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych obowiązków, Powiat G., jak zgodnie twierdzą organy oraz sąd wojewódzki. Umowa najmu nieruchomości zabudowanych (oznaczonych nr działek [...] o łącznej pow. 1,4324 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] m. M., gmina M. i ruchomości, stanowiących własność Powiatu G.), pomiędzy Powiatem G. a Zgromadzeniem [...] w N., z [...] stycznia 2016 r., nr [...], została zawarta na czas określony jako kontynuacja zawieranych wcześniej, począwszy od 2005 r., umów na czas określony, w związku z realizacją zadania w zakresie pomocy społecznej. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje, w całości lub w części, ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdyby umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Na podstawie ww. umowy najmu Zgromadzenie [...] w N. zobowiązane jest m.in. do używania budynków zgodnie z ich przeznaczeniem z należytą starannością, utrzymywania zajmowanych pomieszczeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym oraz uprawnione jest do dokonywania w obiekcie remontów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nawet w przypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie z zawartej pomiędzy Powiatem G. a Zgromadzeniem [...] umowy najmu nie wynika, że najemca zobowiązany jest do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, to w przypadku braku odpowiednich zapisów umownych w tym zakresie, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, w tym przypadku – Zgromadzeniu [...] w N. Pismem z [...] sierpnia 2019 r., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W sprawie organy ustaliły, że [...] maja 2018 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu prowadzącego Dom Pomocy Społecznej w M., Zgromadzenia [...] w N., przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku usytuowanym przy ul. [...] w M. (właścicielem budynku jest Powiat G.). W toku czynności, opisanych w protokole z [...] maja 2018 r., stwierdzono szereg nieprawidłowości, polegających na niewyposażeniu budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, zastosowaniu wykładziny podłogowej o niepotwierdzonym stopniu palności oraz niezapewnieniu wody do zewnętrznego gaszenia pożaru. Następnie organ pierwszej instancji, [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nakazującą Staroście Powiatu G. wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] września 2018 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie z uwagi na błędne określenie strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność usunięcia nieprawidłowości przez wskazanie w sposób właściwy strony postępowania, jaką jest Powiat G., a nie Starosta Powiatu G. Następnie, [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Powiat G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z występowaniem nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku Domu Pomocy Społecznej. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. wydał decyzję nakazującą Powiatowi G. wykonanie obowiązków opisanych w tej decyzji, we wskazanym w niej terminie ich realizacji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2019 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonych akt wynika bezspornie, że w budynku Domu Pomocy Społecznej występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, opisane w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Organ pierwszej instancji trafnie wskazał w kwestionowanej decyzji zakres obowiązków, jakie należy wykonać w celu usunięcia ww. uchybień. Organ wskazał, że w kontrolowanym budynku funkcjonuje Dom Pomocy Społecznej zarządzany przez Zgromadzenie [...]. Użytkowanie samego budynku odbywa się na mocy umowy najmu zawartej pomiędzy Powiatem G. (wynajmujący) a Zgromadzeniem [...] (najemca). Analiza tej umowy najmu, w ocenie organu odwoławczego, prowadzi do jednoznacznej konkluzji pozwalającej określić właściciela, tj. Powiat G., jako podmiot odpowiedzialny za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, wskazanych w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z [...] maja 2018 r. Jak uznał organ, usunięcie przedmiotowych nieprawidłowości może zostać zrealizowane poprzez remont bądź przebudowę obiektu, a w przypadku zapewnienia wody do zewnętrznego gaszenia pożaru – poprzez inwestycję prowadzoną poza budynkiem. Przedmiotowa umowa najmu w żadnym miejscu nie nakłada na najemcę odpowiedzialności w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, tym bardziej na obowiązek przeprowadzania czynności zmierzających do wyposażenia budynku w nowe instalacje i urządzenia bądź wykonanie przebudowy klatki schodowej. Organ odwoławczy podkreślił, że najemca byłby odpowiedzialny za wykonanie obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdyby przejął na siebie taką odpowiedzialność na podstawie zawartej umowy. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Umowa najmu zawarta [...] stycznia 2016 r. nie nakłada na najemcę realizacji obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie zostały zawarte w decyzji. Ponadto, pominięcie Powiatu G. na etapie prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, w ocenie organu odwoławczego, nie miało żadnego wpływu na kształt decyzji nakazującej wykonanie obowiązków. Organ pierwszej instancji poinformował o wynikach czynności kontrolno-rozpoznawczych w zawiadomieniu z [...] października 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym wskazano precyzyjnie, jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w kontrolowanym budynku wraz z przytoczeniem podstaw prawnych oraz poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jednak strona z tego uprawnienia nie skorzystała. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 1a (poprzez jego niezastosowanie) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany do przestrzegania lub wykonywania wymienionych w pkt 1-7 nakazów. Z kolei art. 4 ust. 1a ww. ustawy wskazuje, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Wskazane wyżej przepisy odnoszą się zatem do sposobu ustalenia podmiotu (adresata), który na ich podstawie zobowiązany jest do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. To, do kogo decyzja w tym przedmiocie zostanie skierowana, uzależnione więc będzie od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13, LEX nr 1780498). Z powyższego wynika, że zasadą jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony. Natomiast umowa cywilnoprawna może przenieść obowiązki nałożone ww. ustawą na inny podmiot, ale tylko w takim zakresie, w jakim powierzono mu obowiązki i zadania dotyczące nieruchomości. W niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek, w którym mieści się Dom Pomocy Społecznej, stanowi własność Powiatu G. i jest wynajmowany Zgromadzeniu [...] w N. do jego prowadzenia. Zgodnie z umową najmu z [...] stycznia 2016 r. najemca zobowiązany jest m.in. do ponoszenia kosztów konserwacji, bieżących napraw i przeglądów urządzeń oraz instalacji wynajętych budynków, do utrzymywania zajmowanych pomieszczeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym. Najemca może dokonywać remontów i ulepszeń we własnym zakresie i na koszt własny, bez możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów, przy czym każde ulepszenie i remont przedmiotu najmu oraz sposób ich finansowania wymagają uprzedniego uzgodnienia przez strony umowy (§ 7 i 9 ww. umowy). Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, postanowienia ww. umowy nie nakładają na najemcę odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wyposażenie każdej kondygnacji obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody czy obudowanie klatek schodowych i zamknięcie ich drzwiami dymoszczelnymi wymaga przeprowadzenia prac budowlanych, których zakres z pewnością nie mieści się w remoncie czy ulepszeniach, które na podstawie umowy najmy może dokonywać najemca. Prawidłowo więc organy nałożyły obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określone w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, na właściciela przedmiotowej nieruchomości, a nie na jego najemcę. Zgodnie z przywołanym wcześniej stanowiskiem, okoliczności sprawy wskazują bowiem, że to właściciel ma prawną i faktyczną możliwość ich wykonania. Powyższe oznacza, że nie tylko nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego zastosowanie, ale też zarzut naruszenia art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie. To, z kolei, oznacza, że niezasadny jest także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, a następnie do jednej z nich skierowały nakaz wykonania określonych obowiązków, to sąd wojewódzki nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ponieważ nie nosiły one znamion żadnego, a tym bardziej rażącego, naruszenia prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.