II SA/Sz 282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej zwanej: "k.p.a.", art. 4 ust. 1 pkt 1,2,4,5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), § 4 ust. 2 pkt 2, § 16 ust. 1 i 2 pkt 3a i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), po rozpatrzeniu odwołania P. G., Komendant Państwowej Straży Pożarnej w S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] r., nr [...], nakazującą P. G. wykonanie w obiekcie Domu Pomocy Społecznej w M. przy ul. [...], do dnia 31 grudnia 2019 r., następujących obowiązków: 1) obudowania i zamknięcia klatek schodowych drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, uruchamiane samoczynnie za pomocą systemu wykrywania dymu, 2) wyposażenia każdej kondygnacji obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych z wężem półsztywnym, 3) wyposażenia obiektu w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru, 4) usunięcia wykładziny podłogowej PCV znajdującej się w pokojach oraz w korytarzach, 5) zapewnienia źródła wody do celów przeciwpożarowych, z tym, że w zakresie pkt 1-3 zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania; a w przypadku obowiązku z pkt 1 ze wskazaniem, że ekspertyza opracowana dla terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 maja 2018 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu prowadzącego Dom Pomocy Społecznej w M. - Zgromadzenia S. B. S. K. C. w N. (zwanego dalej: Z. S."), przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku usytuowanym przy ul. [...] w M.. W toku czynności stwierdzono szereg nieprawidłowości, które zostały opisane w protokole z dnia 24 maja 2018 r. Polegały one na niewyposażeniu budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, zastosowaniu wykładziny podłogowej o niepotwierdzonym stopniu palności oraz niezapewnieniu wody do zewnętrznego gaszenia pożaru. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą Staroście P. G. wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Starosta G. złożył odwołanie o ww. decyzji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i umorzył postępowanie z uwagi na błędne określenie strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność usunięcia nieprawidłowości przez właściwy podmiot, jakim jest P. G., a nie Starosta P. G.. W dniu 11 października 2018 r. organ I instancji zawiadomił stronę - Powiat G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z występowaniem nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku Domu Pomocy Społecznej. Poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w ww. budynku stanowił jeden z zebranych dowodów w sprawie. W dniu [...] organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję administracyjną nakazującą Powiatowi G. wykonanie obowiązków opisanych w tej decyzji, z terminem realizacji do 31 grudnia 2019 r. Powiat G. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] r., której zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z tego względu, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz w związku z brakiem właściwego uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję w zakresie ustalenia adresata - strony decyzji. Według organu odwoławczego, ze zgromadzonych akt wynika bezspornie, że w ww. budynku występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej opisane w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Organ I instancji trafnie wskazał w kwestionowanej decyzji zakres obowiązków, jakie należy wykonać w celu usunięcia ww. uchybień. Zasadniczym problemem było ustalenie adresata bądź adresatów obowiązków określonych w ww. decyzji. Organ wskazał, że w kontrolowanym budynku funkcjonuje Dom Pomocy Społecznej zarządzany przez Z. S.. Użytkowanie samego budynku odbywa się na mocy umowy najmu zawartej pomiędzy Powiatem G. (wynajmujący) a Z. S. (najemca). Analiza tej umowy najmu prowadzi do jednoznacznej konkluzji pozwalającej określić właściciela - Powiat G. , jako podmiot odpowiedzialny za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, wskazanych w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 24 maja 2018 r. Jak uznał organ, usunięcie przedmiotowych nieprawidłowości może zostać zrealizowane poprzez remont bądź przebudowę obiektu, a w przypadku zapewnienia wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, poprzez inwestycję prowadzoną poza budynkiem. Przedmiotowa umowa najmu w żadnym miejscu nie nakłada na najemcę odpowiedzialności w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, tym bardziej na prowadzenie czynności zmierzających do wyposażenia budynku w nowe instalacje i urządzenia bądź wykonanie przebudowy klatki schodowej. Ponadto, organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującym się, iż usunięcie wskazanych nieprawidłowości mieściłoby się w ramach utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i sanitarnym, gdyż w celu usunięcia nieprawidłowości konieczna będzie m.in. rozbudowa i przebudowa instalacji wodociągowej, elektrycznej czy klatki schodowej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji trafnie wykluczył Z. S. z kręgu osób odpowiedzialnych za stwierdzone usterki. Na marginesie wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, mających charakter porządkowy, podmiotem odpowiedzialnym za ich usunięcie byłby faktyczny użytkownik budynku, jakim jest Z. S.. Najemca byłby odpowiedzialny za wykonanie obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdyby przejął na siebie taką odpowiedzialność na podstawie zawartej umowy. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Umowa najmu zawarta w dniu 23 stycznia 2016 r. nie nakłada na najemcę obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie organ zawarł w swojej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że pominięcie Powiatu G. na etapie prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, nie miało żadnego wpływu na kształt decyzji nakazującej wykonanie obowiązków. Zaznaczył, że organ I instancji poinformował o wynikach czynności kontrolno-rozpoznawczych w zawiadomieniu z dnia 11 października 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym wskazano precyzyjnie, jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w kontrolowanym budynku wraz z przytoczeniem podstaw prawnych. Strona w żaden sposób nie odniosła się do tego pisma. Powiat G. , reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku przesłanek do stwierdzenia nieważności w całości ww. decyzji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Powiat G. , podczas gdy stroną postępowania winno być Z. S., 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, braki właściwego uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję w zakresie ustalenia adresata decyzji i strony postępowania w zakresie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, 3) art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 4 ust. 1a ww. ustawy, 4) art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że winien on znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, zarówno organ I, jak i II instancji nie wziął pod uwagę podnoszonego zarzutu w zakresie nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., związanego ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, ani argumentacji skarżącego w ww. zakresie. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób jest uznać, iż w niniejszej sprawie stroną postępowania, a tym samym adresatem decyzji i podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków, jest Powiat G. . Jak podniosła strona, w dniu 23 stycznia 2016 r. zawarła ze Z. S. umowę najmu nieruchomości zabudowanych, na podstawie której Z. S. zobowiązane było m.in. do używania budynków zgodnie z ich przeznaczeniem i należytą starannością, utrzymywania zajmowanych pomieszczeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym oraz uprawnione jest do dokonywania w obiekcie remontów, przez które rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących bieżącej konserwacji, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według strony, nawet w przypadku uznania, że z umowy najmu zawartej przez stronę skarżącą nie wynika, iż najemca zobowiązany jest do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, to w przypadku braku odpowiednich zapisów umownych w tym zakresie, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem - w tym przypadku na Z. S.. Strona skarżąca podniosła, iż bezsporne jest w sprawie, że Z.S. jest podmiotem faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, a nie Powiat. Wobec powyższego, niezależnie od przyjęcia, która z sytuacji określonych w art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zachodzi w przedmiotowej sprawie, to w obu tych przypadkach podmiotem odpowiedzialnym za realizację obowiązków zakresu ochrony przeciwpożarowej jest Z. S.. Nie ulega wątpliwości, że powierzenie budynku przez Powiat polegało na jego faktycznym użytkowaniu przez najemcę. To najemca mieści się w gronie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków przeciwpożarowych, zgodnie z art. 4 ust. 1a ww. ustawy. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 421/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 575/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 106/17; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 54/15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze i wniósł o nieuwzględnienie odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. W myśl. art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, którymi są: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Przedmiot sporu, który wymagał przesądzenia w niniejszej sprawie, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo został określony adresat obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. To, do kogo winna być skierowana decyzja nakładająca obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinno być uzależnione od okoliczności występujących w konkretnej sprawie i poprzedzone analizą zebranych w sprawie informacji. Niesporne jest, że budynek usytuowany przy ul. [...] w M. stanowi własność Powiatu G. i znajduje się w użytkowaniu Z. S. B. S. K. C. w N. . Jak wynika z § 7 ust. 3 znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu z dnia 23 stycznia 2016 r., nr [...] zawartej pomiędzy Powiatem G. a Z. S. B., najemca zobowiązany jest m.in. do ponoszenia kosztów konserwacji, bieżących napraw i przeglądów urządzeń oraz instalacji wynajętych budynku oraz utrzymywania zajmowanych pomieszczeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym. Najemca może dokonywać remontów i ulepszeń we własnym zakresie i na koszt własny bez możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych koszów (§ 7 ust. 4). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że postanowienia ww. umowy nie nakładają na najemcę odpowiedzialności za realizację takich obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jakie zostały określone zaskarżoną decyzją. Wykonanie takich obowiązków jak: wyposażenie każdej kondygnacji obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych, wyposażenie obiektu w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem tych, które są niezbędne podczas pożaru, zapewnienie źródła wody do celów przeciwpożarowych, wyposażenie obiektu w urządzenia służące do usuwania dymu w obrębie klatki schodowej oraz obudowanie klatek schodowych i zamknięcie ich drzwiami dymoszczelnymi, wymaga przeprowadzenia prac budowlanych, które wykraczają poza zakres remontu i ulepszeń zdefiniowanych w samej umowie. Zawarta umowa najmu nie daje najemcy legitymacji do przeprowadzenia tego rodzaju robót w związku z czym, nałożenie nań obowiązków mogłoby okazać się niewykonalne. Organ właściwie ocenił te okoliczności sprawy i trafnie uznał, że objęte decyzją obowiązki winny zostać nałożone na właściciela obiektu, który ma prawną i faktyczną możliwość ich wykonania. Jak wynika z akt sprawy pozostałe nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, które związane są z bieżącym funkcjonowaniem i użytkowaniem obiektu zostały nałożone na najemcę, co wynika z decyzji z dnia [...] r., nr [...] i świadczy o należytym rozważeniu przez organ adresatów decyzji w kontekście odpowiedzialności i możliwej realizacji obowiązku przez właściciela obiektu oraz jego najemcy. Z tych względów Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi zarówno te związane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co skutkować musiało oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).