II SA/Ol 291/19

Dnia 30 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 roku sprawy ze skargi A. S. i I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania części obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i I. S. solidarnie kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 8 marca 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", po wszczęciu z urzędu postępowania wobec "[...]" (dalej: inwestor) w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (parter i piwnice) z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe: bar i restauracja "[...]", na dom weselny, stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 443/18, "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) ustalił, że pismo złożone w dniu 14 marca 2018 r. przez "[...]" (dalej: skarżący) stanowi odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. W odwołaniu skarżący, wskazując, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, podnieśli, że prowadzona we wskazanym budynku działalność w sposób intensywny oddziałuje na ich nieruchomość poprzez emisję spalin i hałasu. W ich ocenie, inwestor, organizując imprezy weselne, wykorzystuje swoją nieruchomość sprzecznie z posiadanymi pozwoleniami. Ponadto w trakcie ich trwania przejazd drogą gminną jest utrudniony. Ich zdaniem budynek nie spełnia wymagań ochrony przed hałasem i drganiami określonych w przepisach i normach budowalnych. Określony w decyzji dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej na 40dB jest w ich ocenie przekraczany. Powołując się na art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazali, że wywodzą swój interes prawny z art. 140 i 144 k.c. oraz art. 5 i 28 ustawy – Prawo budowlane. Powołali się także na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zdaniem, o interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość oraz stopień jej uciążliwości. Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r., WINB umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestię legitymacji do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania należy rozpatrywać w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), a nie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: ustawa – Prawo budowlane). WINB zauważył ponadto, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy uznania za stronę, lecz wymaga powiązania interesu prawnego, o którym w nim mowa, z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Wskazał, że w art. 71a ustawy – Prawo budowlane nie określono zakresu podmiotowego ochrony interesu prawnego, dlatego też dla wyprowadzenia interesu prawnego w tym postępowaniu istotne znaczenie ma regulacja art. 5 ustawy – Prawo budowlane, który w ust. 2 stanowi o należnym sposobie użytkowania obiektu budowlanego. WINB wskazał, że według skarżących o istnieniu ich interesu prawnego ma świadczyć sąsiedztwo ze spornym obiektem oraz hałas jaki, w ich mniemaniu, generuje, co utrudnia im korzystanie z nieruchomości. Mając to na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że ust. 1 art. 5 ustawy – Prawo budowlane dotyczy obiektów planowanych, a nie istniejących i legalnie funkcjonujących, zaś ust. 2 – określając wytyczne co do użytkowania obiektów, odsyła do przepisów z poszczególnych dziedzin. Zauważył, że argumenty skarżących dotyczące obszaru oddziaływania miałyby znaczenie przy ustalaniu kręgu stron dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę, a nie w niniejszej sprawie. Zwrócił jednocześnie uwagę na fakt, że skarżący nie zostali uznani również za stronę postępowania, zakończonego decyzją Starosty "[...]"z dnia 19 maja 2014 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe: bar i restaurację, a zatwierdzony projekt przewidywał organizowanie imprez weselnych w tym budynku. Nawiązując do podnoszonych przez skarżących kwestii związanych z uciążliwościami związanymi z hałasem, WINB stwierdził, że wskazywane niedogodności nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Zauważył, że kontrole hałasu przeprowadzone podczas imprez przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska "[...]"nie wykazały przekroczenia ustalonego poziomu hałasu (do 40 dB – po wydaniu decyzji Starosty "[...]"z dnia 18 listopada 2016 r. w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska poza zakładem w porze nocnej). Przed wydaniem wskazanej decyzji pomiary wykazały 41,2 dB, a po jej wydaniu 37,3 dB. Mając na uwadze powyższe, WINB nie uznał, że działalność inwestora uniemożliwia skarżącym normalne funkcjonowanie i świadczy o istnieniu po ich stronie interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, skarżący mają jedynie interes faktyczny, który nie ma jednak wpływu na ich status w postępowaniu w niniejszej sprawie. WINB stwierdził, że za przyjętym stanowiskiem przemawia również położenie nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości inwestora. Wskazał, że budynek skarżących jest położny w odległości ok. 35,3 m od spornego obiektu. Od działki inwestora ich działkę oddziela bowiem należąca do nich druga działka. Wobec tej odległości, trudno przyjąć, aby wykonywana działalność miała wpływ na prawa skarżących (sposób zagospodarowania ich działki, czy też możliwość korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem) poparte konkretnym przepisem prawnym. Przywołane przez skarżących przepisy k.c. nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, dotyczą bowiem materii rozpatrywanej w drodze sądowego postępowania cywilnego, a nie problematyki ściśle związanej z domniemaną nielegalną zmianą sposobu użytkowania. Analogicznie rzecz ma się z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który dotyczy postępowania o innym zakresie i przedmiocie. Poza właściwością organów nadzoru budowlanego leży natomiast kwestia dopilnowania zachowania gości, czy sposobu parkowania przez nich samochodów. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, skarżący stwierdzili, że kwestia usytuowania ich budynku mieszkalnego i domu weselnego oraz wyniki kontroli hałasu nie mogą przesądzać o nieposiadaniu przez nich interesu prawnego. Podnieśli, że podjęta w spornym budynku działalność powoduje zmiany z zakresu objętego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zgodnie z orzecznictwem sądowym w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania w tym zakresie interes prawny przysługuje nie tylko inwestorowi, ale i właścicielom sąsiednich nieruchomości, którzy uprawnieni są do żądania ochrony ich uzasadnionych interesów, o których mowa m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 oraz ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Interes ten wywodzić można również z art. 140 i 144 k.c. dotyczących praw i obowiązków właścicielskich. Skarżący dodali, że przy ustalaniu legitymacji do bycia stroną należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania działki wywołany inwestycją oraz jej charakter. Stwierdzili, że prowadzenie domu weselnego na działce sąsiadującej z ich działką wywołuje emisje hałasu, drgań i spalin. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że prowadzona na sąsiedniej działce działalność narusza ponadto ustalenia decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania fragmentu budynku – z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe (agroturystyka): zabudowa zagrodowa, dlatego też zasadna jest ochrona ich interesu prawnego przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący stwierdzili, że PINB uznał wprawdzie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, lecz nie ustalił dotychczas funkcji spornego obiektu w oparciu o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie oraz działalności faktycznie wykonywanej, która wywołuje zmiany w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska poprzez zintensyfikowanie prowadzonej tam działalności emitującej hałas i drgania. Ponadto z uwagi na znaczną powierzchnię użytkową części usługowej budynku utracił on charakter budynku mieszkalnego. Dodatkowo wskazano, że niezasadne jest twierdzenie WINB o nieprzekroczeniu poziomu hałasu na ich działce, gdyż tam pomiary wykazały 41,2 dB przy poziomie dopuszczalnym 40 dB, zaś kontrola z dnia 30 września 2017 r. przeprowadzona została na działce oddalonej od domu weselnego o ok. 60 m, której właściciele nie skarżą się na hałas, i przy zamkniętych oknach i drzwiach tego domu, podczas gdy często są one otwarte. Prośba o ponowne przeprowadzenie pomiaru hałasu bez powiadamiania o tym inwestora nie została uwzględniona. Skarżący dodali, że decyzjami z dnia 19 maja 2014 r. i 23 czerwca 2014 r. inwestor uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części spornego budynku, lecz nie wynika z nich, aby w obiekcie tym istniała możliwość organizowania imprez. Wynikający z projektu opis techniczny dotyczący hałasu, wibracji i promieniowania brzmi: "Natężenie hałasu – do 55 dB (A). Nie przewiduje się wibracji oraz promieniowania". Trudno więc uznać, aby budynek, który nie posiada zabezpieczeń akustycznych w trakcie imprez rozrywkowych utrzymywał hałas na dopuszczalnym poziomie. Brak zabezpieczeń przed emisją hałasu prowadzi tym samym do naruszenia wymogów ochrony środowiska. Skarżący podkreślili jednocześnie, że prawodawca w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych i Polskiej Klasyfikacji Działalności wyraźnie rozróżnia działalność restauracji i baru od działalności rozrywkowej. Także z definicji słownikowej pojęć "restauracja" i "bar" nie wynika, aby obejmowały one organizowanie imprez rozrywkowych. Świadczy to zatem o zmianie sposobu użytkowania spornego obiektu. WINB nie uzasadnił natomiast jasno, na jakiej podstawie uznał, że zatwierdzony projekt przewidywał organizowanie imprez weselnych. Skarżący odnieśli się ponadto do przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie drogi, które w ich ocenie dokonane zostały z odstępstwami od projektu. Podnieśli również, że z uwagi na brak parkingów samochody zastawiają wjazd na ich posesję, co godzi w przepisy przeciwpożarowe. Podczas imprez zwiększa się również ruch na drodze i emisja spalin. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie przesądza o byciu stroną, zaś z powoływanych ogólnych przepisów nie wynika interes prawny skarżących. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 30 maja 2019 r., skarżący podtrzymali skargę i wnieśli o zwrot kosztów postępowania. Złożyli pisemne wyjaśnienia wraz z notatkami z interwencji policji w sprawie zakłócania przez inwersora ciszy nocnej, spokoju i porządku, podtrzymując twierdzenie o uciążliwej działalności na działce sąsiedniej powodującej hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. W warunkach niniejszej sprawy kwestią o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżący są stronami postępowania w sprawie zmiany przez inwestora sposobu użytkowania części spornego budynku. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana tego rodzaju wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać zarówno na przeznaczeniu ich do innego rodzaju użytkowania, jak i zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania. Konsekwencje przeprowadzenia tego rodzaju zmian bez wymaganego zgłoszenia określa art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Prawdą jest, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie określają wprost kręgu uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie oznacza to jednak, że są nimi jedynie podmioty, co do których toczy się to postępowanie. Kluczem do ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w tym postępowaniu jest treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego oznacza natomiast, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dla wyprowadzenia interesu prawnego w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma regulacja art. 5 ustawy – Prawo budowlane, który w ust. 2 stanowi: "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7." Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. wymagania dotyczące higieny, zdrowia i środowiska (lit. c) oraz ochrony przed hałasem (lit. e), znajdujące swoje rozwinięcie w przepisach działu IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Użycie w przytoczonym przepisie zwrotu "w szczególności" nie oznacza jednak wyłączenia także innych wymagań, w tym tych, o których mowa w ust. 1 pkt 9, a związanych z "poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich" (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14, CBOSA). Gwarancji ochrony interesów osób trzecich na gruncie ustawy – Prawo budowlane służy zatem nie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a przytoczony przepis. Zauważyć należy, że z uwagi na fakt, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może wywoływać skutki wykraczające poza obręb tego obiektu, przyjąć należy, że w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie interesem prawnym może legitymować się nie tylko inwestor, ale i inne podmioty, w szczególności zaś właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tego obiektu. Należy mieć także na uwadze, że wystąpienie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, nawet oddziaływania nieponadnormatywnego może mieć wpływ na użytkowanie tej nieruchomości, a to uzasadniałoby udział jej właściciela w postępowaniu w charakterze strony, w celu możliwości weryfikacji w toku postępowania charakteru tego wpływu (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 282/17, CBOSA). Argument WINB dotyczący oddalenia budynku skarżących od spornego obiektu nie może zatem przesądzać samoistnie o nieposiadaniu przez nich legitymacji do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Argumentem na poparcie stanowiska o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie może być również fakt, że nie zostali uznani za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części spornego budynku. Skarżący powołując się na swój interes prawny opierali się na przepisach art. 5 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy – Prawo budowlane. W świetle powyższego stwierdzić należy, że dla przesądzenia, czy w warunkach niniejszej sprawy przysługuje im przymiot strony konieczne jest uprzednie zbadanie, czego organ odwoławczy nie uczynił, czy sporny budynek z uwagi na prowadzoną w nim działalność nie oddziałuje na nieruchomość skarżących, szczególnie w kontekście zagrożenia związanego z emisją hałasu, którego poziom – wbrew twierdzeniu organu – przekraczał wartości ponadnormatywne, czego efektem była decyzja Starosty Braniewskiego z dnia 18 listopada 2016 r. w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska poza zakładem w porze nocnej. Dodatkowo zauważyć należy, że interes prawny w określonych sytuacjach może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale także cywilnego. Zgodnie z art. 140 k.c.: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z art. 140, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, jeśli wpływa ono lub może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżący, poszukający podstawy swego interesu prawnego, łączyli go z art. 140 w związku z art. 144 k.c., stosownie do którego "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Organ odwoławczy powinien zatem ocenić, czy sposób użytkowania spornego budynku naraża skarżących na uciążliwości związane z emisją hałasu, w sposób który ma wpływ na przysługujące im prawa właścicielskie, tj. czy ogranicza możliwość niezakłóconego korzystania przez nich z ich własnej nieruchomości i narusza ich prawo do prywatności i spokoju w efekcie zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego co do nieposiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu w niniejszej sprawie jest przedwczesne. Ustalenie, czy skarżący są legitymowali do bycia stroną w tym postępowaniu wymaga bowiem dogłębnego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym wyżej. Poza zakresem rozważań Sądu były natomiast kwestie związane z tym, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz stosownie do art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.