I OSK 2770/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 111/19 w sprawie ze skargi "A." [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A." [...] w [...] kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 111/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." B. w P., dalej jako "Spółdzielnia", na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz Spółdzielni kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W sprawie tej decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku Spółdzielni o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] . WSA uchylił decyzję Wojewody, bowiem w jego ocenie wydano ją na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych – jakoby w odniesieniu do dz. nr [...] nie wydano decyzji ograniczającej korzystanie z niej, a zatem nie ustalono także na czym konkretnie polegało to przewidziane decyzją administracyjną ograniczenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy, w której wniesiona była skarga i uczynienie przedmiotem kontroli innej decyzji administracyjnej (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewoda posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa" lub "u.s.z.p.r.", w której nieprecyzyjnie określono sposób ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 specustawy drogowej wyklucza taką możliwość; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne nakazanie organowi II instancji badania, czy w odniesieniu do działki nr [...] wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z niej i poczynienia ustaleń, czy możliwe jest stwierdzenie, jakie konkretnie ograniczenia przewidziano w odniesieniu do tej działki, podczas gdy organ przesądził w wydanej przez siebie decyzji z [...] grudnia 2018 r., że zapisy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] nie ustalają sposobu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. 2) przepisów prawa materialnego: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepisy u.g.n. możliwe jest jedynie przez wskazanie nieruchomości, której ograniczenie dotyczy, bez jednoczesnego doprecyzowania sposobu dokonanego ograniczenia, a także że organ administracji może czynić takie ustalenia w oparciu o inne dokumenty niż wydane w tym przedmiocie decyzje administracyjne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi Spółdzielni poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie granice rozpoznania WSA w Poznaniu określała sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr [...]. Dalej wskazał, że zaskarżenie tej konkretnej decyzji administracyjnej oznaczało, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta, tak więc rozpatrując skargę Spółdzielni, WSA w Poznaniu "nie mógł nakazać Wojewodzie [...] prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Wskazał też, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej, która zawiera wzmiankę o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] – nie zawiera wszelkich niezbędnych elementów takiej decyzji. Ponadto zdaniem organu sąd pominął treść art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi wyjątek od zasady stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ustanowionej w art. 156 k.p.a., a który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazał, że w sprawie przeprowadzono kompleksowe postępowanie dowodowe, które pozwoliło na stwierdzenie, iż zapisy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2014 r., oraz decyzji Wojewody z [...] grudnia 2014 r., nie ustanawiają ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy czym takie ograniczenie w oparciu o przepisy u.g.n. powinno mieć ściśle określone elementy. Organ stanął na stanowisku, że skoro decyzja zawiera niejasne stwierdzenie dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], to jest on uprawniony do "samodzielnej oceny, czy zapisy wydanych decyzji administracyjnych w tym przedmiocie są wystarczające do uznania, iż doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz czy stronie należne jest odszkodowanie z tego tytułu". Poniósł też, że "rzekome" w jego ocenie ograniczenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie zawiera podstawowych elementów ograniczenia, wskazanych w art. 124 u.g.n., zatem nie może stanowić podstawy do przyznania odszkodowania na rzecz strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Spółdzielnia podważyła argumenty skarżącego kasacyjnie organu i podtrzymała prezentowaną dotychczas argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy. Art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Natomiast granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący naruszenia powołanego przepisu upatruje w tym, że Sąd I instancji nie mógł nakazać organowi odwoławczemu prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do tego argumentu zauważyć należy, że Sąd I instancji jedynie zasugerował: "celowość zwrócenia się do organu wyższego stopnia, celem rozważania zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej ograniczenie korzystania z nieruchomości obejmującej dz. Nr [...]" (strona 7 in fine uzasadnienia wyroku). Przedstawionych sugestii Sądu I instancji nie można uznać za wyjście poza zakres sprawy administracyjnej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sąd I instancji trafnie wskazuje, że podstawą do ustalenia odszkodowania za ograniczenia korzystania z nieruchomości obejmującej działkę numer [...] mogą być jedynie szkody wywołane legalnym działaniem administracji - decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Sugestia Sądu I instancji w zakresie ewentualnego zainicjowania postępowania nieważnościowego wynika z jego wątpliwości, co do legalności owej decyzji, która, mało precyzyjnie, zdaniem Sądu I instancji, określa ograniczenia względem działki [...], co sprawia problem w sprecyzowaniu tych ograniczeń i w konsekwencji w ustaleniu ewentualnego odszkodowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewoda posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie u.s.z.p.r. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Przepis ten odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego, a nie organu administracji publicznej, zatem tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za trafny. Ponadto, była już o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, Sąd I instancji, nie stwierdził, iż Wojewoda ma kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie specustawy drogowej Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że art. 31 ust. 1 specustawy drogowej wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Jednakże Sąd I instancji nie stwierdził, że jest inaczej. Nie dawał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i kasacja. Argument kasacji, że niezasadnie nakazano organowi II instancji badanie, czy w odniesieniu do działki numer [...] wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z niej, nie jest trafny. Sąd I instancji nie miał bowiem wątpliwości, że odszkodowanie za ograniczenia sposobu korzystania z działki mogły wynikać tylko z decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zreformowanej przez organ odwoławczy. Wywód Sądu I instancji jest klarowny i nie budzi wątpliwości. W swoim uzasadnieniu Sąd ten nie wskazuje na inną decyzję niż powołane powyżej decyzje organów obu instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wątpliwości Sądu budzi natomiast zakres ograniczenia w korzystaniu z działki numer [...], określony w owych decyzjach. Sąd daje podpowiedzi organowi, co do których trafności można mieć wątpliwość, bo sugeruje zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obiter dicta można jedynie stwierdzić, że uruchomienie takiej procedury zagmatwałoby jeszcze bardziej sprawę, a na pewno znacznie odwlekło rozpoznanie jej istoty. Ponadto Sąd I instancji nie wskazuje, która z przesłanek nieważności, wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. miałaby stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja został wydana z naruszeniem prawa, tj. w oparciu o przepis art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 31 ust. 1 u.s.z.p.r. Także nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 u.s.z.p.r., określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej. Jak wspomniano powyżej Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i u.s.z.p.r., poprzez uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepisy u.g.n. możliwe jest jedynie poprzez wskazanie nieruchomości, której ograniczenie dotyczy, bez jednoczesnego doprecyzowania sposobu dokonanego ograniczenia, a także, że organ może czynić takie ustalenia w oparciu o inne dokumenty niż wydane w tym przedmiocie decyzje. Z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i u.s.z.p.r. wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji określa ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków polegających między innymi na obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Z kolei art. 11f ust. 2 u.s.z.p.r. stanowi, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, 50, 650, 1000 i 1089) stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna określać ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to jest przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Na stronie czwartej uzasadnienia wyroku Sąd I instancji bardzo precyzyjnie przytoczył ograniczenia w korzystaniu z działki [...] (oznaczenie geodezyjne działki przed podziałem) określone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2014 r., zreformowane następnie decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że owe decyzje określają ograniczenie w zakresie korzystania z działki numer [...] - decyzja Prezydenta, [...] – decyzja Wojewody. Wskazania Sądu I instancji, co do potrzeby uzupełnienia ustaleń w zakresie ograniczenia korzystania z działki [...], poprzez wyjaśnienie okresu i sposobu ograniczenia korzystania, są uzasadnione. Powołane decyzje w zakresie ograniczenia korzystania z działki [...] w istocie jedynie stanowią, że owe ograniczenia wynikają z potrzeby przebudowy sieci według załącznika numer 3 do decyzji. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdza, że w celu ustalenia odszkodowania dane te należy uzupełnić, jak się wydaje, zwłaszcza o informacje dotyczące zakresu czasowego i terytorialnego ograniczenia korzystania z nieruchomości - działki numer [...]. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.