II SA/Ke 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 17 maja 2018 r. znak: [...]. II SA/Ke 211/19 UZASADNIENIE Decyzją z 4 lutego 2019 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej Świętokrzyski Inspektor) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie (PINB) z 17 grudnia 2018 r. nakazującą Gminie Z. rozbiórkę drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku długości 160 m od km 0+140 do km 0+300, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. Z. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Świętokrzyski Inspektor wskazał, że na skutek interwencji K. Z. w dniu 26 marca 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych na drodze znajdującej się w obrębie działki nr ewid. [...] w msc. [...] , podczas której ustalono, że na odcinku od km 0+140 do km 0+300 znajduje się droga dojazdowa do gruntów rolnych o nawierzchni utwardzonej (z kamienia łamanego) i zawałowana, której szerokość utwardzenia wynosi 2,5 - 3,2 m. W większości odcinka drogi utwardzenie to pokrywa się z poziomem terenu, natomiast na wysokości działki nr ewid. [...] widoczne jest wyprofilowanie drogi na wysokość ok. 50 cm od poziomu wjazdu na działkę nr ewid. [...] . Przedstawiciel inwestora oświadczył, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi kruszywem łamanym z podbudową z rumoszu na długości 160m zostały wykonane przez Gminę Z. w listopadzie 2017 r. na podstawie zgłoszenia robót oraz, że jest do droga dojazdowa do pól, a nie droga gminna. Na wysokości działki nr ewid. [...] była nawierzchnia gruntowa, natomiast początek i koniec drogi był utwardzony kamieniem. K. Z. - właścicielka działki nr ewid. [...] - oświadczyła, że na wysokości jej nieruchomości droga była gruntowa. Podczas prowadzenia robót w listopadzie 2017 r. droga została podwyższona o około 25 cm, co spowodowało zablokowanie wjazdu na jej działkę. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Gmina Z. w dniu 31 marca 2017 r. zgłosiła zamiar wykonania remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku 160 mb, na działce nr ewid. [...] . Do zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Wobec powyższego organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budowy drogi oraz wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy Z. poinformował, że droga została wybudowana w 2003 r. jako odtworzenie istniejącej drogi dojazdowej utwardzonej materiałem miejscowym (opoka) i tłuczniem po wybudowaniu w 1998 r. wodociągu wiejskiego. Droga ta wielokrotnie była naprawiana, uzupełniana tłuczniem, gdyż ze względu na duże pochylenie podłużne i poprzeczne w wyniku intensywnych opadów deszczu nawierzchnia na trasie przebiegu wodociągu była niszczona. Inwestor nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o legalności istnienia drogi przed wykonanymi robotami. PINB w P. stwierdził, że drogę wybudowano od podstaw, o czym świadczy wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa i wyprofilowanie drogi. Wobec powyższego wykonane roboty są budową drogi, a nie remontem, na który Gmina Z. dokonała zgłoszenia. Biorąc powyższe pod uwagę PINB w Pińczowie postanowieniem z 7 maja 2018 r. nałożył na inwestora robót (Gminę Z. ) obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, określonych w art. 48 ust. 2, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z tym zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, decyzją z 17 grudnia 2018 r. PINB w Pińczowie nakazał Gminie Z. rozbiórkę drogi dojazdowej. W odwołaniu od ww. decyzji, Gmina Z. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela, 2. art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działania w sposób nie budzący zaufania uczestników władzy publicznej, nieuprawnione wzruszanie ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, prowadzącego do naruszenia stanu ukonstytuowanego prawnie, 3. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niedopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie i nakazanie rozbiórki wybudowanej drogi dojazdowej do gruntów rolnych, w sytuacji gdy droga ta zbudowana była w sposób zaaprobowany przez organy władzy publicznej, nie wnoszące sprzeciwu i nie zobowiązujące do uzyskania pozwolenia na budowę, 4. art. 2 i 7 Konstytucji, poprzez naruszenie przez organ zasady demokratycznego państwa prawnego i działania na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji naruszającej interesy obywateli i wzruszającej stan powstały z zaufania organów władzy publicznej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Świętokrzyski Inspektor podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. budową obiektu budowlanego - drogi dojazdowej do gruntów rolnych, wykonanego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczą kwestią, którą należało ustalić w niniejszej sprawie, było właściwe zakwalifikowanie zrealizowanych przez Gminę Z. robót. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane reguluje pojęcie "remont" jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem, aby można było mówić o odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego należałoby wykazać, że obiekt budowlany pod względem formalnym istniał. W niniejszej sprawie nie ma dowodów świadczących za legalnością powstania drogi jako obiektu budowlanego, zatem pod względem formalnym nie można mówić o jej remoncie. W tym przypadku nie ma znaczenia, że tak utrwalona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albo że nie odpowiada warunkom techniczno-budowlanym wynikającym z przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku doszło do rozpoczęcia robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek Gmina Z. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, to jednak nie można stwierdzić, że zakres robót obejmował roboty wskazane w dokonanym zgłoszeniu. Zamiar inwestora dotyczący wykonanych robót był inny niż wskazany w zgłoszeniu, znacznie szerszy i prowadzący w rezultacie do wykonania nowego obiektu. W konsekwencji wykonanych robót powstał obiekt budowlany na działce, która w ewidencji gruntów jest oznaczona jako droga. Jakkolwiek samo nawiezienie kruszywa i wyrównanie nim nieruchomości nie stanowi budowy drogi, to w tym przypadku oprócz wykonanego utwardzenia (na działce niestanowiącej działki budowlanej) roboty obejmowały wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa, częściowe podwyższenie powierzchni terenu o ok. 25 cm na wysokości działki o nr ewid. [...] , co doprowadziło do powstania na całej długości nawierzchni o takiej grubości i trwałości, która służy celom transportowym i komunikacyjnym. Doszło zatem do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy przed przystąpieniem do robót jedynie część działki nie była utwardzona kruszywem, to wykonane roboty należy traktować jako następstwo zdarzeń, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego, jednakże inwestor nie wnosił o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wynikających z postanowienia PINB z 17 maja 2018 r. Konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z ww. postanowienia, nałożonych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w toku procedury legalizacyjnej, było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Gmina Z. wniosła o uchylenie decyzji z 4 lutego 2019 r. w całości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 77 kpa albowiem - organy I i II instancji nie dokonały w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych uznając błędnie, że zakwestionowane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku stanowiły samowolę budowlaną; w konsekwencji błędne ustalenia faktyczne doprowadziły do zastosowania niewłaściwych przepisów prawa materialnego; - nadto i przede wszystkim decyzja wydana została bez należytego i właściwego rozważenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady budowania zaufania uczestników do działań władzy publicznej oraz uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; organ odwoławczy w istocie rzeczy nie odniósł się merytorycznie do podstawowej okoliczności, iż realizowanie analizowanych robót nastąpiło na podstawie zgłoszenia wystosowanego przez Gminę, a ze strony PINB nastąpiło swojego rodzaju potwierdzenie, że rodzaj i charakter tych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 2. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że roboty budowlane nie mogą być klasyfikowane w sposób zgodny ze zgłoszeniem Gminy jako remont drogi, posiadają charakter samowoli budowalnej, a w konsekwencji konieczny jest wobec nich nakaz rozbiórki, gdy tymczasem: - wbrew odmiennej ocenie organów obu instancji w rzeczywistości zgłoszone roboty polegały wyłącznie na odtworzeniu i utrwaleniu stanu pierwotnego istniejącej drogi utwardzonej, a zatem istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut niedokonania przez organ odwoławczy prawidłowej kontroli decyzji organu I instancji oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że norma art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego nie wymaga, aby remont dotyczył obiektu budowlanego powstałego w zgodzie z warunkami formalnymi. Fakt zatem, że nawet gdyby analizowana droga w roku 2003 r. została wykonana bez wymaganych warunków formalnych, nie powinien mieć wpływu na ocenę charakteru i kwalifikację prawną aktualnie zrealizowanych robót obejmujących jej remont. Niewątpliwą jest okoliczność, że droga jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 istniała. Ponadto nieuprawniona jest ocena, że zakres robót uzasadnia, czy też sugeruje wniosek, aby faktyczny zamiar inwestora dotyczący wykonanych robót był inny niż wskazany w zgłoszeniu, znacznie szerszy i prowadzący w rezultacie do wykonania nowego obiektu. Nawiezienie i rozesłanie kruszywa oraz elementy wykorytowania pasa drogowego stanowią niejako zwykły zakres prac właściwy remontowi nawierzchni i terenu drogi uprzednio utwardzonej. Oceny takiej nie powinien zmienić fakt, że w okresie wcześniejszym na stosunkowo niewielkim odcinku droga posiadała jedynie nawierzchnię gruntową, albowiem zasadniczy zakres robót skierowany był na odtworzenie i utrwalenie (wzmocnienie) stanu pierwotnego, a trudno zaakceptować stanowisko, aby ulepszanie nawierzchni na elemencie długości drogi prowadziło do utraty charakteru prac jako remontu. Skarżący wskazał, że nie nastąpiło w rzeczywistości podniesienie poziomu nawierzchni o 25 cm, albowiem faktycznie zrealizowane prace zmierzały i skutkowały wyłącznie wyrównaniem poziomu drogi do poprzedniej niwelety poprzez likwidację kolein powstałych w czasie wieloletniego użytkowania drogi. Aktualnym pozostaje również zarzut braku ze strony organów dostatecznego odniesienia się do kwestii realizacji zasady rozstrzygania spraw w sposób budzący zaufanie do działań władzy publicznej oraz z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego. Nie sposób pominąć, że PINB w piśmie z 15 maja 2017 r. potwierdził, iż rozpoczęcie robót budowalnych związanych z inwestycją nie wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie jej zgłoszenia, czego inwestor nie dopełnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd z urzędu zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które skutkować musiały koniecznością uchylenia zarówno decyzji objętej skargą jak i aktów podjętych w granicach rozpatrywanej sprawy przez organ I instancji. Podstawę materialnoprawną obu wydanych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Nakaz rozbiórki był natomiast konsekwencją niewykonania przez Gminę Z. obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z 17 maja 2018 r. podjętym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Przeprowadzając procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego organy przyjęły, że droga dojazdowa, stanowiąca przedmiot sprawy, jest w istocie wykonanym od podstaw obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co nastąpiło bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę (dokonano jedynie zgłoszenia remontu), a tym samym w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela – co do samej zasady – pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o legalnie wykonanym remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, którego ustawową definicję organ prawidłowo przytoczył, możemy mówić jedynie wówczas, gdy uprzednio istniał obiekt budowlany, którego remont został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom skargi zgodzić się także należy ze stanowiskiem Świętokrzyskiego Inspektora, że zgłoszenie remontu obiektu, wybudowanego bez wymaganego uprzednio pozwolenia na budowę, nie może sanować samowoli budowlanej, a więc nie powoduje uznania, że obiekt zrealizowany został legalnie. Aby wyrażony wyżej pogląd – słuszny co do zasady, co raz jeszcze wymaga podkreślenia – mógł mieć zastosowanie w konkretnych okolicznościach faktycznych, koniecznym jest jednak dokonanie szczegółowych ustaleń odnośnie do tego, jakie roboty budowlane wykonane zostały przed zgłoszeniem remontu, czy stanowiły one obiekt budowlany lub jego część i czy w dacie realizacji tych robót inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju szczegółowych ustaleń zabrakło natomiast w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia objętego skargą rozstrzygnięcia, organ II instancji przyjął, że w wyniku prac objętych niniejszym postępowaniem powstał obiekt budowlany – droga, gdyż poza utwardzeniem nieruchomości, wykonano wykorytowanie pasa drogowego, nawieziono kruszywo, częściowo podwyższono powierzchnię terenu o ok. 25 cm na wysokości działki nr ewid. [...] , co doprowadziło do powstania na całej długości nawierzchni o takiej grubości i trwałości, która służy celom transportowym i komunikacyjnym. Tego rodzaju roboty wymagają zaś pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że dowody, jakie zgromadził organ I instancji wskazują na to, czego [...] Inspektor zdaje się nie kwestionować, że na terenie objętym przedmiotem postępowania wykonywane były wcześniej roboty budowlane, przy czym ich zakresu żaden z organów nie wyjaśnił w sposób wystarczający do dokonania rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organ przytoczył treść pisma Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2018 r., informującego, że droga na działce nr ewid. [...] została wybudowana w 2003 r. jako odtworzenie istniejącej drogi dojazdowej utwardzonej materiałem miejscowym (opoka) i tłuczniem po wybudowaniu w 1998 r. wodociągu wiejskiego. Droga była wielokrotnie naprawiana i uzupełniana tłuczniem, gdyż ze względu na duże pochylenie podłużne i poprzeczne w wyniku intensywnych opadów deszczu, nawierzchnia na trasie przebiegu wodociągu była niszczona. Podczas kontroli z 26 marca 2018 r. przedstawiciel Gminy Z. wyjaśnił, iż na wysokości działki nr [...] była nawierzchnia gruntowa (co potwierdziła uczestniczka K. Z.), natomiast początek i koniec drogi były utwardzone. Odnosząc się do tych okoliczności organ II instancji stwierdził jedynie, że w sytuacji, gdy przed przystąpieniem do robót jedynie część działki nie była utwardzona kruszywem, to wykonane roboty należy traktować jako następstwo zdarzeń, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego. Wskazał jednocześnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, który – czego można się domyślać, bo zacytowanego fragmentu uzasadnienia tego wyroku organ nie przełożył na stan faktyczny sprawy – miał wesprzeć pogląd organu o zaistniałej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ze stanowiska zarówno organu odwoławczego, jak i organu I instancji można zatem wysnuć wniosek, że okoliczności dotyczące ustalenia zakresu robót wykonanych na działce nr [...] przed dokonaniem zgłoszenia pozostają bez wpływu na wynik sprawy, wobec wykorytowania pasa drogowego, nawiezienia kruszywa i podwyższenia terenu, co jest wystarczające do przyjęcia, że zrealizowano obiekt budowlany, a nie wykonano remont tego obiektu. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić. Ustalenie, jakie konkretnie roboty budowlane wykonane zostały przed dokonanym przez Gminę Z. zgłoszeniem, mają bowiem istotne znaczenie dla oceny, czy inwestor wykonał budowlę (drogę) od podstaw na całej jej długości, czy też jedynie w części, a co za tym idzie, czy zrealizował roboty budowlane prowadzące w efekcie do powstania obiektu budowlanego, na którego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Wszystkie ustalenia w sprawie organ oparł na przeprowadzonej 26 marca 2016 r. kontroli, w trakcie której stwierdzono wykorytowanie pasa drogowego i nawiezienie kruszywa, jednak nie wyjaśniono, jaki był stan drogi na całej jej długości przed wykonaniem tych prac, mimo, że obecny w trakcie kontroli przedstawiciel Gminy oświadczył, że jedynie część tego terenu, na wysokości działki nr [...] , miała charakter drogi gruntowej, natomiast "początek i koniec był utwardzony kamieniem". Żadnych innych dowodów dla wyjaśnienia tej okoliczności organ nie przeprowadził. K. Z., z inicjatywy której organ podjął czynności kontrolne, złożyła jedynie oświadczenie do protokołu kontroli, potwierdzające gruntowy charakter drogi na wysokości jej działki. Z pisma Wójta Gminy Z. z 8 maja 2017 r. stanowiącego uzupełnienie zgłoszenia remontu, wynika, że "droga na całym odcinku przewidzianym do remontu posiada zniszczoną w wyniku prac wodociągowych i naturalnej eksploatacji nawierzchnię tłuczniową", co zostało potwierdzone pismem z 12 kwietnia 2018 r., na które powołał się organ II instancji (od km 0+140 do 0+300). W piśmie tym mowa jest również o wodociągu wykonywanym w latach 1997-1998, przy czym organy nie wyjaśniły, czy w ramach realizacji wodociągu wykonywane były również prace związane z utwardzeniem drogi, czego nie da się wykluczyć. Także pismo M. S. skierowane do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach datowane na 21 stycznia 2019 r. wskazuje na to, że na części drogi, na wysokości jego posesji, teren był utwardzony kamieniem, "a podczas prowadzonych prac został tylko uzupełniony tłuczniem". Z pisma tego wynika również, że droga objęta postępowaniem jedynie na długości 60 m miała nawierzchnię gruntową. Tymczasem organ I instancji uzasadniając decyzję z 17 grudnia 2018 r. wskazał, że "dokumenty i wyjaśnienia świadków świadczą, że droga dojazdowa do pól miała nawierzchnię gruntową" (a organ II instancji, jak wskazano już wyżej nie uznał za konieczne ustaleń w tym zakresie zweryfikować), co z pewnością nie odpowiada zgromadzonym w sprawie dowodom, do których żaden z organów się nie odniósł i co ma istotne znaczenie także z tego powodu, że nakazem rozbiórki objęte zostały roboty budowlane na całej długości 160 m. Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie przeprowadzone przez organy nie wyjaśniło, na jakiej długości i kiedy wykonane zostały roboty związane z utwardzeniem fragmentów drogi, na czym konkretnie te prace polegały, a konkretnie, czy w ich wyniku powstał już wówczas obiekt budowlany (czyli droga jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, stanowiąca funkcjonalną, użytkową całość) czy też jedynie utwardzenie terenu dojazdowego oraz czy wykonane wówczas roboty budowlane wymagały w dacie ich realizacji pozwolenia na budowę. Przy wyjaśnieniu tych okoliczności organ winien był również sprawdzić, czy utwardzenie terenu mogło być związane z pracami związanymi z realizacją sieci wodociągowej i czy na tego rodzaju roboty udzielone zostało pozwolenie na budowę w ramach pozwolenia dotyczącego wykonania wodociągu. Dopiero po wyjaśnieniu i ustaleniu tych okoliczności możliwa będzie prawna kwalifikacja robót budowlanych wykonanych w następstwie zgłoszenia, a więc dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z nowym, wybudowanym od podstaw obiektem budowlanym, którego legalizacja może nastąpić w toku procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, czy też z robotami budowlanymi, o jakich mowa w art. 50, których ocenę zgodności z prawem organ przeprowadza w oparciu o art. 51 tej ustawy, bądź też z realizacją robót na podstawie zgłoszenia, nie wymagającą ingerencji organów nadzoru budowlanego. Przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie doszło do wykonania od podstaw obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, co zaakceptowała zaskarżona w sprawie decyzja, skutkowało przedwczesnym wydaniem przez ten organ postanowienia z 17 maja 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Gdyby bowiem materiał dowodowy wskazywał na to, że na wykonanie robót budowlanych zrealizowanych przed dokonaniem zgłoszenia inwestor nie był zobowiązany uzyskać pozwolenia na budowę, właściwym trybem legalizacji nie byłby art. 48, a ewentualnie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dopiero więc precyzyjne ustalenie stanu nieruchomości nr [...] , tj. zakresu i legalności prac zrealizowanych w okresie poprzedzającym rozpoczęcie przez skarżącego robót budowlanych objętych kontrolowanym postępowaniem, pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowanej procedury legalizacyjnej. Zaniechanie przez organy poczynienia powyższych ustaleń stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia PINB z 17 maja 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze stanowisko prawne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokonają stosownych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.