II SA/Wa 327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego W. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, z późn. zm.), § 2, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1005, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] przydzielającej na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej lokal mieszkalny nr [...] w [...] przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że ze złożonego w dniu [...] listopada 2008 r. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, uzupełnionego 2 odpisami skróconymi aktów urodzeń córek wynika, że funkcjonariusz posiada prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiadomił W. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz poinformował o konieczności wyrażenia na piśmie zgody na prowadzenie postępowania w powyższej sprawie. W dniu [...] lutego 2018 r. funkcjonariusz wyraził zgodę na prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału wskazanego w zawiadomieniu lokalu mieszkalnego. Wniósł o załączenie do akt niniejszego postępowania i dopuszczenie dowodu z kompletnej dokumentacji budowlanej (książki obiektu, projektu budowlanego, pełnej dokumentacji dotyczącej rocznych i pięcioletnich przeglądów przedmiotowego budynku, pozwoleń na budowę oraz pozostałej kompletnej dokumentacji budowlanej) budynku położonego w [...] przy ul. [...] na okoliczność weryfikacji, czy budynek ten nie zagraża bezpieczeństwu jego użytkowników i mieszkańców oraz na sprawdzeniu, czy lokale te, a w szczególności lokal przyznany funkcjonariuszowi, spełniają normy właściwe dla budynków oraz lokali mieszkalnych, czy budynek został usytuowany zgodnie z projektem budowlanym, czy projekt ten nie zawiera wad uznając, iż dokumentację tą należy skonfrontować ze stanem faktycznym. Ponadto wniósł o załączenie do akt sprawy świadectwa charakterystyki energetycznej przedmiotowego budynku na okoliczność strat energii niezbędnej do zaspokojenia potrzeb związanych z użytkowaniem budynku oraz lokalu, zaznaczając, że jest to niezbędne ze względu na stary system ogrzewania. Sporządzenie świadectwa charakterystyki energetycznej jest zasadne z uwagi na duże dopłaty po sezonie grzewczym, które musieli uiszczać funkcjonariusze (art. 75 K.p.a.). Do akt sprawy załączono protokół zdawczo-odbiorczy lokalu mieszkalnego [...] przy ul. [...] w [...] z dnia [...] października 2017 r., protokół sprawdzenia stanu technicznego instalacji gazowych z dnia [...] kwietnia 2017 r., protokół z kontroli sprawdzenia stanu technicznego przewodów wentylacyjnych z dnia [...] kwietnia 2017 r., protokół z okresowej, rocznej kontroli stanu technicznego obiektu z dnia [...] kwietnia 2017 r., protokoły z okresowej, rocznej kontroli stanu technicznego obiektu z dnia [...] kwietnia 2017 r., protokół z pomiarów ochronnych z dnia [...] kwietnia 2017 r. zgodnie z art. 62 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. z pięcioletniej okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia, zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także wyliczenia w sprawie odległości między [...]- miejscem pełnienia służby a miejscowością [...], w której znajduje się przydzielony lokal mieszkalny. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] przydzielił W. S., na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, lokal mieszkalny nr [...] w [...] przy ul. [...], który znajduje się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i zabezpiecza przysługujące mu 3 normy zaludnienia. Ponadto wskazano, że lokal znajduje się w należytym stanie sanitarno - technicznym. W dniu [...] czerwca 2018 r. funkcjonariusz wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej jego żonie na budowę domu jednorodzinnego w [...] w wysokości 12.474 zł. Osobami uwzględnionymi przy wysokości pomocy finansowej była żona (funkcjonariuszka), syn oraz W. S. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że przyznając funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w [...], należałoby przy obliczeniu należnej normy zaludnienia uwzględnić wszystkich członków rodziny. Skoro zatem funkcjonariusz został uwzględniony w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budowę domu, to uznać należy, że jego prawo do lokalu mieszkalnego zostało spełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej uzasadnienia, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a., poprzez błędne uznanie w uzasadnieniu, że skoro funkcjonariusza uwzględniono w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budowę domu to należy uznać, że jego prawo do lokalu zostało spełnione, bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej powyższego wniosku co powoduje, że nieznane są mu motywy prawne rozstrzygnięcia; organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów postawionych w odwołaniu dotyczących stanu techniczno-sanitarnego lokalu oraz budynku, w którym się on znajduje, dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy oraz wniosków dowodowych, ograniczył się wyłącznie do ich zacytowania, b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r., poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji § 4 tego rozporządzenia i błędne uznanie przez ten organ, że lokal przyznany funkcjonariuszowi znajduje się w należytym stanie techniczno-sanitarnym, podczas gdy stolarka okienna w tym budynku nie spełnia dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/WE wdrożonych w ustawach i rozporządzeniach; są nieszczelne okna co powoduje duże dopłaty do ogrzewania w sezonie grzewczym i zimno w lokalach oraz na klatkach schodowych; w lokalach są widoczne pęknięcia i rysy; na balkonie przynależnym do przedmiotowego lokalu, pomimo prac remontowych, występują usterki powodujące odpadanie tynku; przeciekający sufit balkonu (na dokumentacji fotograficznej widoczne są krople) powoduje zawilgocenie balkonu oraz może spowodować zawilgocenie lokalu; w stolarce okiennej jest uszkodzone okno, w którym wywiercony otwór, zaślepiony piaskiem, powoduje przedostawanie się zimna (co stwierdzono w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz dokumentacja fotograficzna), c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania z powodu tego, że jego żona otrzymała pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego, który nie znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, podczas gdy żaden z przepisów zacytowanych przez organ nie zezwala na takie działanie organu, brak wskazania podstawy prawnej. W ocenie skarżącego organ powinien umorzyć postępowanie, ale ze względu na stan techniczno-sanitarny zaproponowanego mu lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd może wiec wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 P.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a). Nawiązują do przedmiotu zaskarżenia – jedynie części decyzji dotyczącej uzasadnienia – trzeba wskazać, iż w sytuacji, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. Za taką koncepcją przemawia treść art. 107 k.p.a., który zalicza uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jednej z obligatoryjnych części składowych. Decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. W piśmiennictwie wskazuje się, że obie części uzasadnienia, to jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym a zatem żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz..., s. 449). Jeżeli uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz..., s. 501), to oznacza, że jest nierozdzielnie związane z całością decyzji. W rezultacie możliwość kwestionowania w skardze do sądu samego uzasadnienia decyzji skutkować musi poddaniem kontroli sądowej całej zaskarżonej decyzji. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotem skargi może być decyzja administracyjna. To właśnie przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wyznacza granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżenie przez stronę decyzji wyłącznie z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowanie przez stronę samego uzasadnienia, a więc formułowanie zarzutów wobec tej tylko części decyzji oraz wnioskowanie o jej uchylenie wyłącznie w zakresie uzasadnienia – nie jest dla sądu wiążące. Rzeczą sądu administracyjnego jest w takim przypadku rozpoznanie sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenie przesłanek, które stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. warunkują uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2336/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że uchylenie całej decyzji, w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 P.p.s.a. Sposobem zagwarantowania tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do pogorszenia sytuacji strony skarżącej jest wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stosownych wskazań, które w myśl art. 153 P.p.s.a. będą miały moc wiążącą. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ drugiej instancji w jej uzasadnieniu zawarł jedynie uzasadnienie faktyczne, lecz nie podał uzasadnienia prawnego wyjaśniającego dlaczego postępowanie organu pierwszej instancji należało umorzyć w całości. Komendant Główny SG stwierdził jedynie, iż "skoro funkcjonariusz został uwzględniony w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budowę domu, to uznać należy, iż jego prawo do lokalu mieszkalnego zostało spełnione." Z powyższego zapisu domniemywać tylko można, iż podstawę powyższego twierdzenia organ odwoławczy opiera na treści art. 99 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98. Próżno jednak w motywach rozstrzygnięcia szukać wyjaśnienia, czy organ II instancji interpretuje powołany przepis w ten sposób, iż przyznana pomoc finansowa na budowę domu małżonkowi funkcjonariusza wyklucza wydanie decyzji przydziałowej funkcjonariuszowi w sytuacji, gdy dom ten znajduje się w miejscowości nie będącej pobliską do miejscowości pełnienia służby. Wskazany przepis nie został nawet w decyzji przywołany, jak też organ nie przywołał i nie wykazał ziszczenia przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a. Potencjalnie organ mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie także na art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, ewentualnie posiłkowo na art. 99a pkt 8 tej ustawy. W sytuacji gdy wolę organu można jedynie domniemywać, należy uznać zasadność zarzutu skargi mówiącego, iż stronie nie są znane motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Trudno jest zamiar organu odwoławczego zrozumieć, skoro nie przywołuje on nawet przepisów prawnych dających podstawę do wydania takiego jak w analizowanym przypadku rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, iż ocena przesłanek materialnoprawnych podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest możliwa dopiero po uprzednim zweryfikowaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W świetle art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów, bowiem nie zawiera ona właściwych dla podjętego rozstrzygnięcia podstaw prawnych i uzasadnienia prawnego. Tym samym wymyka się spod kontroli sądowej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazane wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie można bowiem uznać, że organ w sposób prawidłowy rozpoznał i rozstrzygnął ponownie sprawę. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście wskazanych obowiązujących przepisów prawa oraz podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wskazanych wyżej standardów. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się koszt zastępstwa procesowego ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 265).