II OSK 790/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 762/18 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 762/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr ... w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 dalej w skrócie jako "u.p.s."). pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w gminie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to zatem składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. O jego przyznaniu decyduje bowiem wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób było, w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. mające charakter fakultatywny może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu (...)" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia starosty do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Powiatu M. dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 936). Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. staroście), wobec czego nie jest możliwe przyznanie staroście dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art.12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako "u.s.p.") oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Powiat M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie: 1. art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1260) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dodatek specjalny, o którym mowa w przepisach art. 36 ust. 5 ww. ustawy o pracownikach samorządowych nie przysługuje staroście, bowiem nie jest on pracownikiem samorządowym, któremu może zostać przyznany dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, 2. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 936) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do przekroczenia maksymalnej kwoty dodatku specjalnego przysługującego Staroście Powiatu M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 36 ust. 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje dwa dodatki specjalne. Przyznanie tych dodatków jest unormowane odrębnie zarówno co do zakresu podmiotowego jak i obligatoryjności przyznania. Takie zróżnicowanie regulacji prawnej przesądza, że są to dwa odrębne dodatki, które nie podlegają kumulacji. Artykuł 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi podstawę do przyznania dodatku socjalnego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi województwa. Dodatek ten jest przyznawany obligatoryjnie, a granice wysokości jego przyznania wyznacza § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 936 ze zm.), stanowiąc, że przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek specjalny przyznawany na podstawie art. 36 ust. 5 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, jest przyznawany tylko w razie zwiększenia obowiązków, poza bieżącymi obowiązkami pracownika samorządowego. Regulacja dodatku specjalnego przyznanego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście, marszałkowi województwa) przez określenie granic wysokości jego przyznania od 20% do 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego zawiera w sobie skonsumowanie przyznania dodatku specjalnego z tytułu zwiększenia obowiązków, a to wyłącza przyznanie z tego tytułu dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. To, że ustawodawca posłużył się w art. 36 ust. 5 pojęciem pracownik samorządowy nie oznacza, że obejmuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa, skoro co do tych pracowników zawarta jest odrębna regulacja w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych przez niewłaściwe zastosowanie, skoro nie ma znaczenia przekroczenie maksymalnej granicy dodatku specjalnego. Znaczenie prawne ma to, że został przyznany dodatek specjalny staroście na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, który nie ma zastosowania ze względu na wyczerpującą regulację art. 36 ust. 3 tej ustawy przyznania dodatku specjalnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5