II SA/Ol 283/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" stwierdził u T. O. chorobę zawodową, choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa - borelioza, wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona postępowania była narażona na borrelia burgdorferi przenoszone przez kleszcze tylko w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A (dalej jako skarżąca). Do jej obowiązków należało m. in. utrzymanie czystości i porządku w obiektach i wokół nich (m.in. koszenie, przycinanie krzewów), a zimą odśnieżanie dojść do wszystkich obiektów. Wskazano, że stanowiskiem pracy uczestnika jest zalesiony i zakrzewiony teren o powierzchni ok. 15 ha. Podniesiono, że uczestnik był badany przez jednostkę uprawnioną do orzekania w sprawie chorób zawodowych pierwszego stopnia, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy (WOMP), który orzeczeniem lekarskim nr "[...]" z dnia "[...]" rozpoznał schorzenie znajdujące się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych w poz. 26 - choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa - pod postacią boreliozy . Wskazano nadto, że według wywiadu strona postępowania był kłuta przez kleszcze wielokrotnie w tym również w grudniu 2017 r. z odczynem rumieniowym na skórze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka, podnosząc m. in., że ryzyko zakażenia było wielokrotnie wyższe w związku z pozazawodową aktywnością strony. Skarżąca poinformowała, że strona jest czynnym członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, mieszka w środowisku wiejskim, zajmuje się utrzymaniem posesji, uprawą ogrodu, pozyskuje drewno z lasu, posiada psy. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Inspektor Sanitarny (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona postępowania wykonywała swoje obowiązki zawodowe w środowisku bytowania kleszczy, co zostało wskazane w karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez organ I instancji. Ustalenie, kiedy nastąpiło ugryzienie przez kleszcza jest bardzo trudne, a w wielu przypadkach niemożliwe, nie można więc zaistniałych wątpliwości tłumaczyć na niekorzyść strony postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie ubrań roboczych, czy też butów nie jest równoznaczne z brakiem narażenia pracowników na ukąszenia kleszczy, jedynie można mówić o zmniejszeniu ryzyka. Istotnym jest również, że w przypadku schorzeń wywołanych czynnikami biologicznymi (do których należy krętek borrelia), ich poziom nie ma istotnego znaczenia. Oceniając narażenie zawodowe na te czynniki wystarczy określić rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okres utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika (w odróżnieniu od czynników chemicznych i fizycznych. Organ odwoławczy zaznaczył również, że zmiana skórna w postaci pierścieniowatego rumienia jest najbardziej typowym objawem boreliozy. To, po jakim czasie pojawia się rumień wędrujący, jest sprawą indywidualną. Pojawia się zwykle pomiędzy 7 a 14 dniem od ugryzienia, choć zdarza się, że występuje dopiero po 5-6 tygodniach lub wcale. W przypadku T. O. taka zmiana wystąpiła, co zostało wskazane w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego, jednakże nie ustalono kiedy nastąpiło ugryzienie przez kleszcza. Organ odwoławczy podkreślił, że wydane orzeczenie lekarskie, będące de facto podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, nie wymagało dodatkowego wyjaśnienia czy też uzupełnienia, bowiem jest rzeczowo i przekonywująco uzasadnione, jak również nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Skargę na tę decyzję wywiodło Przedsiębiorstwo A podnosząc, że powołana komisja zakładowa ustaliła kilka istotnych faktów, które ewidentnie świadczą o tym, że ryzyko zakażeniem było wielokrotnie wyższe w związku z pozazawodową aktywnością pracownika, który jest czynnym członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej. Poza tym mieszka w środowisku wiejskim, zajmuje się utrzymywaniem posesji, uprawą ogrodu, pozyskiwaniem drewna z lasu, a ponadto posiada psy. Komisji zakładowej zaś nie udało się potwierdzić ani dokładnego czasu, ani miejsca zdarzenia, którego następstwem miało być zakażenie, skutkujące chorobą zawodową. Sama strona zaś nie jest w stanie wskazać czasu i miejsca w terenie, gdzie doszło do zakażenia. Bez tych ustaleń nie sposób stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że do infekcji doszło w wyniku działania czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zarzucono również, że nie dokonano porównania stopnia ryzyka zakażenia w czasie pracy z zagrożeniami występującymi podczas terenowych akcji pożarniczych, czy też w czasie pozyskiwania drewna z lasu. Ponadto należałoby wyjaśnić czy obowiązki służbowe wykonywane w grudniu 2017 r. mogły narazić stronę postępowania na kontakt z kleszczami. Skarżąca skonkludowała, że organy nie wykazały w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem związku choroby uczestnika postępowania z miejscem jego pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o stwierdzeniu u strony postępowania choroby zawodowej tj. boreliozy, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych. Stosownie do art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy ( Dz.U. z 2016r. poz. 1666, ze zm), dalej: K.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 235 ² ww. ustawy. Art. 235¹ K.p. wprowadza dla stwierdzenia choroby zawodowej dwie przesłanki pierwszą z nich jest to, że stwierdzono chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych. Drugą przesłanką jest to, iż na podstawie wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W drugiej przesłance ograniczono swobodę jej ustalenia, stanowiąc o bezsporności lub wysokim prawdopodobieństwie. Bezspornie, a zatem jeżeli okoliczności faktyczne wystąpienia działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy nie budzą jakichkolwiek wątpliwości w świetle dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Natomiast łagodząc wymóg bezsporności dopuszczono wysokie prawdopodobieństwo spowodowania choroby zawodowej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Prawdopodobieństwo zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005) to "bycie prawdopodobnym; możliwość, szansa, wydarzenie się czegoś". Artykuł 235¹ Kodeksu pracy zawęża dopuszczalność ustalenia przy wystąpieniu prawdopodobieństwa do wystąpienia "z wysokim prawdopodobieństwem". Nie można podzielić stanowiska, że samo wystąpienie w środowisku pracy czynników należących do etiologii choroby stanowi, że chorobę należy uznać za zawodową. Taka wykładnia nie znajduje podstaw w regulacji art. 235¹ Kodeksu pracy, który ogranicza taką swobodę przez wskazanie wysokiego prawdopodobieństwa, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy (vide: wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2454/16, dostępny w CBOSA). Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Obowiązkiem organu państwowej inspekcji sanitarnej jest pełna ocena orzeczenia lekarskiego przy zastosowaniu zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także wszechstronne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego całościowa ocena (art. 77 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wypełnienie tych obowiązków powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób przekonujący z wysokim prawdopodobieństwem nie wykazały, że choroba uczestnika postępowania została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W sprawie już na etapie postępowania administracyjnego skarżąca spółka podnosiła okoliczności wymagające wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że strona mogła być narażona na ukłucie kleszcza również w środowisku pozazawodowym. Jest bowiem członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej i w związku z tym uczestniczy w różnego rodzaju ćwiczeniach i akcjach pożarniczych. Organy nie wyjaśniły czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu, ta aktywność mogła wiązać się z przebywaniem w środowisku, w którym występuję narażenie na ukąszenie przez kleszcza. Poza tym dostrzec trzeba, że strona na co dzień przebywa w środowisku wiejskim, ponieważ mieszka na wsi. Z informacji przekazanych przez skarżącą wynika również, że posiada ona psy, co prawdopodobnie wiąże się z koniecznością wyprowadzania je na obszar (trawy, krzaki), w którym bytują kleszcze. Podniesiono również, że strona pozyskuje drewno z lasu, a przebywanie w lesie w sposób oczywisty również stwarza ryzyko ukąszenia kleszcza. Oczywistym jest, że Sąd w żadnym stopniu obecnie nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu i tym samym nie wskazuje na to, iż strona została ukąszona przez kleszcza na skutek podejmowania tych aktywności i w związku z przebywaniem w miejscach związanych z pozazawodową aktywnością. Niemniej jednak organy nie zweryfikowały tych okoliczności, a niewątpliwie mogą one mieć istotne znaczenie dla sprawy. Ponadto organy powinny precyzyjnie ustalić jakie dokładnie czynności wykonywała strona w pracy i czy te faktycznie wykonywane obowiązki mogły potencjalnie narazić ją na zetknięcie się z kleszczami. Kluczowe jest zatem dokładne wyjaśnienie wykonywanych obowiązków, a nie tylko ustalenie obowiązków pozostających w zakresie stanowiska pracy. Należy to uczynić w odniesieniu do szerszej perspektywy czasowej, obejmującej okres kiedy choroba mogła się ujawnić u uczestnika postępowania, z tej szerszej perspektywy czasowej powinna zostać oceniona również aktywność pozazawodowa skutkująca możliwością wystąpienia rumienia w grudniu. Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania był wielokrotnie kłuty przez klaszcze jednak nie wiadomo kiedy to miało miejsce, w jakim środowisku, ile razy uczestnik postępowania został ukłuty i czy zgłaszał o powyższym fakcie swojemu pracodawcy, a jeżeli nie to dlaczego. Wyjaśnienie tej kwestii jest tym bardziej istotne, gdyż skarżąca twierdzi, iż w grudniu 2017 r., czyli w czasie kiedy strona miała być ukłuta, nie wykonywała ona żadnych czynności związanych z koszeniem trawy czy też przycinaniem drzew. Kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie wszystkich przedstawionych, istotnych okoliczności i odniesienie się do zarzutów strony skarżącej. Dopiero zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na rzetelną ocenę tego, czy choroba uczestnika postępowania została z wysokim prawdopodobieństwem spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Reasumując, organy nie przeprowadziły w sprawie wystarczającego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny jej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Nie można uznać, że organy administracji rozpoznając powyższą sprawę zachowały należytą staranność i wyjaśniły wszystkie jej aspekty. Z uzasadnienia decyzji powinno bowiem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.