II SAB/Rz 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. w zakresie pkt 2 w terminie 7 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej odnośnie pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r.; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego A D kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. D. (dalej jako: skarżący) jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że pismem z dnia 4 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę dla obiektów budowalnych, chodnik i miejsca parkingowe, które znajdują się na działce nr 1164/4 obr. [...] w [...], 2. projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę dla obiektów budowlanych zrealizowanych w związku z decyzją z dnia [...].11.2007 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, która obligowała między innymi do wykonania dojazdu pożarowego do budynku [...] oraz wykonanie placu manewrowego dla budynków [...] i [...] zlokalizowanych na ul. K. w [...] obr. [...]. We wniosku zaznaczył, że jest wysoce prawdopodobne, iż działka wymieniona w pkt 1 została zagospodarowana w związku z realizacją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, a zatem będzie to ten sam projekt i to samo pozwolenie na budowę. Skarżący zwrócił się o nadesłanie kserokopii żądanych dokumentów na wskazany we wniosku adres. Odpowiadając na złożony wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], Prezydent Miasta [...] poinformował skarżącego, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta [...] nie odnaleziono wskazanych dokumentów, tj. projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr 1164/4 w obr. [...]. Pismem z dnia 6 marca 2019 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] wobec nieudostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej, której dotyczył punkt 2 wniosku. W skardze zaznaczył, że złożony przez niego wniosek składał się z dwóch pytań, zaś udzielona przez organ odpowiedź odnosi się jedynie do punktu 1 wniosku. Odnośnie punktu 2 organ nie podjął żadnych czynności. W związku z powyższym skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu opłaty od skargi, orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także o zobligowanie organu do udzielenia mu informacji publicznej poprzez udostępnienie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych: dojazd pożarowy dla budynku [...] oraz plac manewrowy dla samochodów przeciwpożarowych dla budynków [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. K. w [...] obr. [...] zrealizowanych w związku z decyzją z dnia [...].11.2007 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionego zarzutu wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek, który wpłynął dnia 4 lutego 2019 r., zawiera informację zarówno dotyczącą projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr 1164/4 obr. [...], jak i projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę "dla obiektów zrealizowanych w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej". Organ podkreślił, że w złożonym wniosku skarżący sam sugeruje wysokie prawdopodobieństwo, że działka nr 1164/4 obr. [...] została zagospodarowana w związku z realizacją wymienionej przez niego decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej "a zatem będzie to ten sam projekt budowlany i to samo pozwolenie na budowę". Wyjaśnił, że w związku z tą sugestią, kwerendą objęto rejestry wniosków o pozwolenie na budowę od daty wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, tj. [...] listopada 2007 r., sprawdzając łącznie zarówno pozwolenia na budowę na działce nr 1164/4 obr. [...], jak i pozwolenia na budowę wymienione w punkcie 2 złożonego wniosku. Zdaniem organu odpowiedź przekazana pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2019 r. jest jednoznaczna negatywnie i dotyczy zarówno punktu 1 jak i punktu 2 wniosku. Zgodnie z sugestią autora wniosku nie wyodrębniono w niej oddzielnie zagadnień wymienionych w punkcie 1 i w punkcie 2. Równocześnie organ poinformował, że treść decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2007 r. nie jest mu znana, a skarżący nie przytoczył ani jej treści, ani sygnatury, ani też nie wskazał na jakąkolwiek sygnaturę decyzji (bądź organ, który ją wydał), której udostępnienia oczekuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana "P.p.s.a.". Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1)zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2)zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3)stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi § 1a tego przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. Skarga na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej pozostaje w kognicji sądu administracyjnego, ustawa nie określa terminu, w jakim można wnieść taką skargę, wreszcie – nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym wezwaniem przedsądowym, ani też wniesieniem ponaglenia. Rozpoznanie wniosku nie poprzedza bowiem żadne postępowanie administracyjne, do którego stosowałoby się przepisy K.p.a. Dopiero udostępnienie informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 - w skrócie "u.d.i.p.") przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z pewnymi zastrzeżeniami. Skoro ustawodawca przewidział wyraźnie zakres, w którym K.p.a. ma zastosowanie nie można jego przepisów rozszerzać na obszary poza ten zakres wykraczające. Również innych podstaw do odrzucenia skargi Sąd nie znalazł. Punktem wyjścia oceny zasadności skargi było ustalenie czy informacja z punktu 2 wniosku, której udostępnienia domagał się skarżący jest informacją publiczną. Rozpocząć należy od stwierdzenia, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Wedle zaś art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", a nadto, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wskazany przepis art. 5 zawiera ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., I OSK 315/08, z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13, z dnia 5 września 2013 r., I OSK 953/13, z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13, z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14, z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, z dnia 10 stycznia 2018r. I OSK 204/16, a także wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1393/12). Stanowisko to opiera się na trafnym ustaleniu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 t.j., dalej "Pb.") będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, stanowiąc integralną część tejże decyzji administracyjnej. Skoro bowiem decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydane przez organ w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką - w myśl przywołanych regulacji - należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno - budowalnej. Do takich niewątpliwie należą dokumenty zawarte w projektach budowlanych, które w zakresie określonym ustawą podlegają sprawdzeniu przez Prezydenta będącego organem administracji architektoniczno - budowalnej w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co też wynika z art. 35 ust. 1 P.b. Sprawdzeniu, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. podlega cały projekt budowlany, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno – budowlany. Natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone w zasadzie tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu, co nie wyklucza sprawdzenia z tego punktu widzenia także pozostałych rozwiązań w sytuacjach szczególnych. Przy utrwalonym stanowisku w zakresie tego, że projekt architektoniczno-budowlany będący elementem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, w orzecznictwie zwrócono uwagę na istotne kwestie, jakie przemawiają przeciwko udostępnianiu projektu budowlanego prywatnego inwestora w trybie przepisów u.d.i.p. Nie można bowiem generalnie wykluczyć, iż w konkretnym stanie faktycznym pewne części projektu budowlanego nie będą podlegały udostępnieniu np. ze względu na prywatność osób fizycznych. W takiej sytuacji w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, podmiot zobowiązany powinien wydać decyzję odmawiając udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Kwestie związane z ochroną prywatności w niniejszej sprawie nie były najistotniejsze, gdyż na obecnym etapie sporne było jedynie czy organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. czy też – jak twierdzi skarżący - odpowiedź z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczy wyłącznie pytania oznaczonego punktem 1. Między stronami nie było żadnego sporu co do kwestii, że obiekty budowlane wymienione w pkt 2 wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. nie znajdują się na działce nr ewid. 1164/4. Budynki przy ul. K. w [...] z adresami podanymi przez skarżącego – jak wynika z danych dostępnych na stronie "Geoportal miasta [...]" nie znajdują się na działce 1164/4, lecz na innych działkach. Analiza przez Sąd treści wniosku skarżącego w tym kontekście (który dla organu musiał być oczywisty, skoro nie wzywano strony do jego wyjaśnienia, sprecyzowania, w odpowiedzi nie zasygnalizowano niemożności identyfikacji decyzji, obiektów itp.) prowadzi do wniosku, że stwierdzenie znajdujące się pod punktami 1 i 2 organ mógł potraktować co najwyżej jako wskazówkę, sugestię, która może ułatwić odnalezienie żądanych informacji a nie pewnik. Zastrzeżenia dotyczące nieprecyzyjności wniosku organu sformułował dopiero w odpowiedzi na skargę. Żadnych wątpliwości czy zastrzeżeń nie zgłoszono zaś w piśmie będącym odpowiedzią na wniosek. Wbrew zarzutom z odpowiedzi na skargę, jego treść nie pozostawia wątpliwości, że organ nawet jeśli miał wiedzę w pełnym zakresie, bo wykonano stosowną kwerendę – odpowiedziano wyłącznie na pytanie pierwsze. Treść wniosku skarżącego nie pozwala bowiem na przyjęcie, że skarżący ma kategoryczną wiedzę, na której organ może się bezkrytycznie oprzeć. Nawet jeśli organ przyjął takie założenie, to odpowiedź została sformułowana w sposób, który nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy wyłącznie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr 1164/4 obr. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę także odpowiedzi na pytanie 2 nie zawarto. Wskazano tylko, że sprawdzono rejestry łącznie: zarówno pozwolenia na budowę na działce nr 1164/4 obr. [...], jak i pozwolenia na budowę wymienione w punkcie 2 wniosku skarżącego. Stwierdzono, że odpowiedź przekazana pismem z dnia [...] lutego 2019 r. jest jednoznaczna negatywnie i dotyczy zarówno punktu 1 jak i punktu 2. Zdaniem organu udzielono więc w/w pismem odpowiedzi na obydwa pytania. Nie tylko według skarżącego, ale też w ocenie Sądu treść i sformułowane pisma obiektywnie nie pozostawia wątpliwości, że organ odpowiedział wyłącznie na pierwsze żądanie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z art. 13 ust. 2 wynika, że jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, w której z udostępnieniem informacji publicznej związane są koszty. W takim wypadku organ ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem powinno nastąpić po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo cofnie wniosek. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji objętej pkt 1 i 2 wpłynął do Urzędu Miasta w dniu 4 lutego 2019 r. Odpowiedź organu, odnosząca się wyłącznie do punktu 1 wniosku została sformułowana w piśmie z [...] lutego 2019 r. Jak wynika ze skargi tego samego dnia skarżący ją otrzymał. Wobec wcześniejszych ustaleń i oceny, że w/w pismo organu nie zawiera odpowiedzi na pytanie 2 z wniosku, oraz że takiej odpowiedzi nie zawiera także odpowiedź na skargę, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku w zakresie punktu 2, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie mógł zobowiązać organu do udzielenia informacji zgodnie z pkt 4 skargi, bo nie ma absolutnej pewności, że organ tę informację publiczną posiada oraz czy jej forma i treść nie narusza wartości chronionych art. 5 u.d.i.p. Skoro jednak organ przeprowadził kwerendę przynajmniej w częściowym zakresie, a tylko dotychczas nie poinformował skarżącego o wynikach swych poszukiwań w odniesieniu do punktu 2 jego wniosku, według Sądu termin 7 dni będzie wystarczający do odniesienia się do wniosku poprzez udzielenie informacji w żądanym zakresie lub też poinformowania o wynikach poszukiwań. Organ może bowiem udostępnić informację publiczną – w tym wypadku projekt budowlany i decyzję z nią związaną – jeśli jest w jej posiadaniu. W związku z tym, że bezczynność Prezydenta nie ustała także w toku postępowania sądowego, Sąd orzekł jak w pkt II i III wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu brak załatwienia wniosku co do pkt 2 mógł wynikać z bardzo nieprecyzyjnego sporządzenia odpowiedzi i błędnego przekonania, że jej udzielono w pełnym zakresie. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w wypadku nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia. To wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie zawsze samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy (nawet jeśli jest ono dość znaczne, np. kilkumiesięczne) jest rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W kontrolowanym przypadku organ, jak się wydaje – zasugerował się wskazówką skarżącego, a potem udzielił – jak się okazało - niepełnej odpowiedzi. Powyższe można oceniać jako wadliwe, bo nieprecyzyjne działanie. Organ podjął jednakże działania w celu załatwienia wniosku skarżącego i jego intencją – jak wynika z okoliczności podanych w odpowiedzi na skargę – było jego załatwienie. Z pewnością jednak na dzień złożenia skargi i na dzień wyrokowania, mimo podjęcia działań ale w zbyt ograniczonym zakresie, skarga była zasadna. W okolicznościach sprawy, mimo że od daty złożenia wniosku upłynęły 4 miesiące, a więc kilkakrotnie przekroczono wyznaczony u.d.i.p. termin jego załatwienia, nie można uznać, że działania organu mają postać kwalifikowaną i są oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Organ nie powinien jednak upierać się przy tym, że udzielił odpowiedzi, bo obiektywnie takie twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy, lecz jak najszybciej załatwić wniosek skarżącego w zakresie pkt 2. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt III wyroku. W tych okolicznościach brak było też podstaw do wymierzenia grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu od skargi.