II SAB/Wa 202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J. K. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (zwane dalej: "PKP PLK", a także "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący wystąpił do PKP PLK o udostępnienie informacji publicznej w zakresie koncepcji wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. Organ w piśmie z [...] lutego 2019 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że przyczyną opóźnienia jest konieczność zgromadzenia i przeanalizowania materiałów koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy. W piśmie z [...] lutego 2019 r. PKP PLK poinformowały skarżącego, że objęty podaniem dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Jak podano, okoliczność, że umowa zawarta na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych jest jawna i że jej treść udostępnia się na mocy ww. ustawy nie oznacza, że dokumenty związane z realizacją tej umowy są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądany dokument nie mieści się w pojęciu "umowa" i nie podlega udostępnieniu w trybie art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, tj. na zasadach dotyczących udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r., II SA/Wa 1265/15). Analogiczny pogląd, jak wskazano, wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Gd 69/10, w którym stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty lub dane dotyczące jedynie realizacji umów w sprawach zamówień publicznych. W skardze na bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji, tj. wstępnej koncepcji modernizacji kolejowej linii średnicowej w W. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. Jak wskazał skarżący, spółka PKP Polskie Linie Kolejowe jest spółką Skarbu Państwa odpowiedzialną między innymi za realizację inwestycji kolejowych za środki publiczne. [...] stycznia 2018 roku spółka podpisała z konsorcjum firm T. i K. umowę na wykonanie m.in. dokumentacji projektowej inwestycji polegającej na modernizacji kolejowej linii średnicowej w W. Do zadań wykonawcy dokumentacji projektowej należy m.in. przygotowanie tzw. koncepcji wstępnej modernizacji, która stanowić ma podstawę do przygotowania szczegółowego projektu budowlanego. Od kształtu koncepcji wstępnej zależeć będzie nie tylko ostateczny efekt inwestycji, ale również zakres utrudnień dla pasażerów w czasie przebudowy. Zgodnie z umową, wykonawca miał przekazać koncepcję spółce w ciągu 4 miesięcy od podpisania umowy. Dalej skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej, m.in. treści Koncepcji Wstępnej dla tej inwestycji. W odpowiedzi przesłanej drogą elektroniczną [...] września 2018 r. spółka odpowiedziała na część pytań, ale poinformowała, że nie posiada ostatecznej wersji koncepcji, tym samym nie może jej udostępnić. Skarżący wskazał również, że [...] stycznia 2019 r. prezes PKP PLK w wypowiedzi dla PAP poinformował o szczegółach planowanej modernizacji linii średnicowej, w tym Dworca [...]. Następnego dnia w prasie pojawiły się liczne publikacje na ten temat, natomiast w kolejnych dniach opublikowano materiały z Koncepcji Wstępnej (wizualizacje). Skarżący przypomniał, że [...] stycznia za pośrednictwem poczty elektronicznej wniósł o udostępnienie Koncepcji Wstępnej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dnia [...] lutego przesłano mu drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek zawierającą informację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dnia [...] lutego PKP PLK przekazały drogą elektroniczną kolejną odpowiedź na wniosek, w której zawarto stanowisko, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie skarżącego, spółka PKP Polskie Linie Kolejowe jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo mając na uwadze ust. 3 tego artykułu, z korespondencji prowadzonej z organem oraz informacji prasowych wynika, że jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, tym samym był obowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Jak stwierdził skarżący, jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy stosowania ustawy, art. 1 u.d.i.p. jest sformułowany w sposób jednoznaczny: każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Bogate orzecznictwo w ciągu ostatnich kilkunastu lat doprecyzowało okoliczności, które mogą stanowić wyłączenie danej informacji z zakresu przedmiotowego ustawy, natomiast nie zmienia to wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP zasady jawności funkcjonowania organów publicznych oraz w szczególności transparentności przy dysponowaniu środkami publicznymi. W opinii skarżącego, o ile prawdą jest, że nie każdy dokument powstający na podstawie umowy zawartej w wyniku zamówienia publicznego automatycznie stanowi informację publiczną, to nie wyłącza to stosowania zawartej w Konstytucji RP oraz ustawie szerokiej definicji informacji publicznej. Innymi słowy - choć nie każda informacja wytworzona w toku realizacji umowy jest informacją publiczną, to jednak każda z tych informacji dotycząca spraw publicznych już informację publiczną stanowi. Warto zwrócić uwagę, jak podał skarżący, że w tej sprawie chodzi o inwestycję ze środków publicznych, której wartość liczona będzie w miliardach złotych, stąd pełna transparentność całego procesu oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków budżetowych jest kluczowe w demokratycznym państwie prawa. Nadmienił, że prace przygotowawcze do tej inwestycji trwają od bardzo wielu lat i pochłonęły już niemałe środki, ale termin realizacji inwestycji jest ciągle przesuwany. Obecnie organ informuje, że termin modernizacji kolejny raz się opóźni i nie zostanie ona zrealizowana ze środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej, mimo że jeszcze trochę ponad rok temu zapowiadano start prac na 2020 rok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uznał w szczególności, że opracowana koncepcja zawiera warianty realizacji poszczególnych elementów przedsięwzięcia, podlegające akceptacji inwestora oraz dalszym zmianom/modyfikacjom wynikającym z czynników niezależnych od inwestora (np. działań organów administracji państwowej). Innymi słowy koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. ma charakter pomocniczy/kierunkowy, wykorzystywany w procesie decyzyjnym, nie będąc dokumentem decyzyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że PKP PLK SA z siedzibą w W. wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W niniejszej sprawie oś sporu między stronami koncentruje się na dokonaniu oceny, czy koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. stanowi informacje publiczną, której udostępnienia w niniejszym postępowaniu domaga się skarżący. W ocenie Sądu dokument o nazwie koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W., jak słusznie zauważyło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu. art. 1 ust. 1. w zw. z art.6 u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po dokonaniu analizy dokumentu - koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W., doszedł do wniosku, że opracowana koncepcja nie jest jednolita w tym względzie, że zawiera po kilka wariantów realizacji poszczególnych elementów przedsięwzięcia, podlegających wyborowi i akceptacji inwestora oraz możliwym dalszym zmianom/modyfikacjom wynikającym z czynników niezależnych od inwestora. Jak słusznie zauważyło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. ma charakter pomocniczy/kierunkowy wykorzystywany w procesie decyzyjnym nie będący jednak dokumentem ostatecznym, wiążącym, czy oficjalnym. W niniejszej sprawie na uwagę zasługuje również fakt, że koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. została przygotowana przez konsorcjum T. i K., w ramach zamówienia publicznego na przygotowanie dokumentacji projektowej dla inwestycji. W tym miejscu należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1265/16, w którym wskazano, że skoro przepis art. 139 ust. 3 prawa zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej, to przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Skoro ustawodawca wprost wskazał, że umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., to a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nie są więc one, zdaniem Sądu, informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 69/10, w którym stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty lub dane dotyczące jedynie realizacji umów w sprawach zamówień publicznych, takie jak np. informacje dotyczące terminowego i zgodnego z umową wykonania robót. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Op 109/07. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w W. jest jedynie dokumentem pomocniczym, mającym na celu dochodzenie do ostatecznej wersji dokumentacji projektowej inwestycji i dlatego, jak wyżej wskazano, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skoro więc sprawa nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) należało oddalić.