II SA/Kr 370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. 1. Wnioskiem z 17.09.2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa D. N. oraz W. N. domagali się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. 49 Podgórze w Krakowie wraz ze zjazdem z działki [...], przy ul. [...] w Krakowie". Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 13.11.2018 r. (znak [...]) zawiesił na 9 miesięcy prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Jako podstawę prawną powołał art. 62 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945; dalej u.p.z.p.). Podał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą bowiem nr CIV/2696/2018 r. z 6.06.2018 r. Rada Miasta Krakowa przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Malborska". Wskazał Prezydent Miasta Krakowa, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane na działce nr [...] obr. 49 Podgórze w Krakowie, nie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które dla tego terenu przewiduje zabudowę jednorodzinną (jednostka MN). Wg organu I instancji, zawieszenie postępowania jest zasadne z uwagi na ochronę interesu społecznego (tj. zapewnienie ładu przestrzennego) oraz zapewnienie pewności obrotu prawnego (konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji wystąpienia sprzeczności z planem miejscowym). 2. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie wnieśli inwestorzy D. N. oraz W. N.. Wskazali, że wyłożenie planu przewidziane jest dopiero na I półrocze 2019 r., zaś planowane uchwalenie tego aktu prawa miejscowego możliwe będzie dopiero w 2020 r. W tej sytuacji zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 7.01.2019 r. (SKO.ZP. [...]/2018) uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 13.11.2018 r. Powołało art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazało Kolegium, że celem tego przepisu jest umożliwienie organom gminy ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac nad planem miejscowym obejmującym teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Powodem zawieszenia może być nawet sam zamiar podjęcia takich prac planistycznych. Podkreśliło SKO w Krakowie, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza orzekanie w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to zaś, nie oznacza dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał organ odwoławczy, że 31.08.2018 r. upłynął termin do składania wniosków do procedowanego planu miejscowego "Malborska". Wnioski te nie zostały rozpatrzone, podobnie jak brak danych świadczących o tym, by został przygotowany projekt planu. W ramach procedury planistycznej konieczne bowiem będzie podjęcie szeregu czynności jak np.: sporządzenie projektu planu, jego uzgodnienie, uzyskanie opinii, wprowadzenie ewentualnych zmian, wyłożenie projektu, itp. Zauważyło Kolegium Odwoławcze, że wg uzyskanej informacji, zakończenie prac planistycznych winno nastąpić w II półroczu 2019 r. Nie jest to przy tym termin uchwalenia, czy wejścia w życie planu. Na wskazany termin może wpływać też konieczność ponowienia procedury planistycznej. Zakończenie prac nad planem niewątpliwie nie nastąpi w okresie zawieszenia przedmiotowego postępowania. Podkreśliło SKO w Krakowie, że stopień zaawansowania prac planistycznych jest jedną z okoliczności branych pod uwagę przy zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, ocenie podlega kwestia zgodności planowanej inwestycji z projektem planu. Treść przedmiotowego planu miejscowego nie jest natomiast jeszcze ustalona. Podnoszona zaś w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji – sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania. Zatem, w ocenie SKO w Krakowie, samo zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione i jest przedwczesne. Wg Kolegium Odwoławczego, jest wysoce prawdopodobne, że do 17.06.2019 r. (w dacie tej upływa 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy) procedura uchwalania przedmiotowego planu nie zostanie jeszcze zakończona. Oznacza to, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest uzasadnione. 4. Skargę do WSA w Krakowie na opisane wyżej postanowienie SKO w Krakowie z 7.01.2019 r. wniósł J. C.. Zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wskazywał na wydanie kwestionowanego postanowienia w sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje wyburzenie obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Wskazał też na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. pozostawia organowi administracji dyskrecjonalne władztwo, co do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesłanki zawieszenia pozostawione są uznaniu organu wydającego rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencja - przysługującego gminie - władztwa planistycznego. Przewidziana powołanym przepisem konieczność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyrazem prymatu planu miejscowego nad aktami indywidualnymi. Okolicznością wystarczającą do zawieszenia przedmiotowego postępowania jest samo powzięcie przez organ administracji wiedzy o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Wskazywała skarga, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze sporządzanego planu miejscowego obszaru "Malborska". Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIV/2696/18 z dnia 6.06.2018 r. przystąpiono do sporządzania tegoż planu. Zamierzenie inwestycyjne jest przy tym sprzeczne z ustaleniami zawartymi zarówno w projekcie tego planu jak i z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, zaskarżone postanowienie SKO w Krakowie narusza interes społeczny. Interesem tym jest troska o mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych. Wg przyszłego planu i Studium uwarunkowań, na terenie objętymi tymi aktami, przewidziano właśnie taki charakter zabudowy, nie dopuszczając możliwości budowy domów wielorodzinnych. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 6. Postanowieniem z 3.06.2019 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy – co do zasady – odbywać się winno w oparciu o obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p. ). Wyjątkiem od wskazanej zasady jest określenie sposobu zagospodarowania terenu poprzez uzyskanie przez inwestora indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Z przedstawioną wyżej zasadą kształtowania ładu przestrzennego w oparciu o plan miejscowy, związana jest regulacja art. 62 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi materialnoprawną podstawę kontrolowanego w sprawie postanowienia SKO w Krakowie z 7.01.2019 r. Stosownie do tego przepisu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia tego planu (np. wyrok NSA z 8.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Powyższe nie oznacza jednak, że normatywnie określone prawo inwestora do zabudowy własnej nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) może ulec dowolnemu ograniczeniu, z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego. Mieć tu bowiem należy na uwadze przede wszystkim stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu – to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8.06.20174 r.; II OSK 2685/15). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Prawo własności, jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 21 Konstytucji RP) i jego treść podlega stosownemu ukształtowaniu także w ramach procesu inwestycyjnego i wykładni przepisów prawa. Rozważenie zatem przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.02.2019 r.; sygn. akt II SA/Kr 38/19). Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (tak wyrok WSA w Krakowie j.w.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaawansowanie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Malborska" istniejące w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazywało, że prace te znajdowały się dopiero na początkowym ich etapie, który sprowadzał się do podjęcia jedynie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Nie został sporządzony nawet projekt planu miejscowego pozwalający przyjmować, że procedowana inwestycja może być niezgodna z tym zamierzonym aktem prawa miejscowego. Jak przy tym ustalił organ odwoławczy, zakończenie przedmiotowych prac planistycznych możliwe będzie w II półroczu 2019 r., co oczywiście nie jest równoznaczne z wejściem tego aktu prawa miejscowego do obrotu prawnego. Ustalenia więc, co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenie możliwej, najwcześniejszej daty wejścia w życie planu – pozwalają przyjmować, że trafne było stanowisko SKO w Krakowie zajęte w kontrolowanym postanowieniu, wykluczające dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Początkowy etap (stan) zaawansowania prac planistycznych uprawdopodabniał bowiem, że prace te nie zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania. Zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne. Jak trafnie wskazało w zaskarżonym postanowieniu SKO w Krakowie, sama sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dokument Studium, nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego, a zatem nie może wywoływać miarodajnych dla ocenianego obecnie postępowania skutków prawnych. Nadto, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie został nawet sporządzony projekt przedmiotowego planu miejscowego, co czyniło także nietrafnym twierdzenie skarżącego, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z projektem planu. Brak tego projektu powodował, że nie istniał punkt odniesienia do którego należałoby odnosić planowaną budowę na działce nr [...] obr. 49 Podgórze w Krakowie. Akcentowany w skardze argument o ochronie "słusznego interesu społecznego" mającego polegać na niedopuszczeniu do zabudowy wielomieszkaniowej w sąsiedztwie domów jednorodzinnych - w realiach prawnych sprawy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.) nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku. Jak wyżej wskazano, etap prac planistycznych i związane z tym prawdopodobieństwo braku realnej możliwości uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, wykluczał dopuszczalność wstrzymywania jego toku. Kwestia zaś zamierzonych parametrów zabudowy i ustalenia kręgu stron postępowania – będzie przedmiotem ocen i ustaleń w toku dalszego prowadzenia sprawy o ustalenia warunków zabudowy. Mając zatem przedstawione rozważania na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.