II OSK 2732/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 196/19 odrzucające skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] w W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do prowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] w W. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 196/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] w W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...]. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu, którego celem było wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora [...]. W skład Komisji powołano: 1. przedstawiciela organizatora: a) A. D. - dyrektora [...] jako przewodniczącego Komisji; b) D. M. - Dyrektora [...] jako Zastępcę Przewodniczącego Komisji; c) E. C. - Prorektora [...]; 2. przedstawicieli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego: a) A. K. - dyrektora [...], b) P. T.- dyrektora [...]; 3. przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w [...]: a) D. B. - przedstawiciela Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...]; b) I. K. - przedstawiciela Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...]; 4. przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Teatru Polskiego: a) P. L. - dyrektora [...], przedstawiciela Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów; b) E. L. - przedstawiciela [...] - Stowarzyszenia [...]. Ze skargą na powyższą uchwałę wystąpiła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ [...], zarzucając organowi naruszenie art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 253 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 16 ust. 7 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o wstrzymanie jej wykonalności do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Według niej O. nie może być reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych, gdyż [...] grudnia 2018 r. zrzeszała 15 członków, tym samym więc nie spełniała dyspozycji art. 251 ust. 1 lub 2 ustawy o związkach zawodowych. Zwróciła również uwagę, że w stosunku do E. C. pozostają uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności, ponieważ współpracuje ona na podstawie umów cywilnoprawnych z [...], a ponadto gra w sztukach wystawianych przez Teatr. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że zgodnie z art. 90 u.s.w. przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Dopiero zaistnienie takiego naruszenia daje legitymację do wniesienia skargi. Wyjaśnił ponadto, że skarżącą wywodzi swoją legitymację procesową z art. 90 ustawy o samorządzie województwa a także z art. 20 i 23 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Sąd wyjaśnił, że interes prawny oznacza, że podmiot działa we własnym imieniu, w obronie swoich praw lub zwolnienia z obowiązku oraz że posiada zobiektywizowaną, a jednocześnie zindywidualizowaną i skonkretyzowaną potrzebę ochrony prawnej, wynikającą z powszechnie obowiązującego przepisu prawa o charakterze materialnym. W jego opinii stanowisko skarżącej co do istnienia jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 90 u.s.w. jest błędne, gdyż analiza tego przepisu sprowadza się bowiem do zaskarżania aktów prawa miejscowego, którym uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] z całą pewnością nie jest. Sąd wyjaśnił, że art. 90 u.s.w. jest przedmiotowo węższy od art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p., jako że dotyczy tylko aktów prawa miejscowego. Wskazał, że skarżąca posiada w sprawie interes faktyczny a nie prawny. Podkreślił również, że aby wykazać posiadanie interesu prawnego skarżąc uchwałę organu trzeba wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. W ocenie Sądu również art. 20 i 23 ustawy o związkach zawodowych nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego, gdyż z art. 20 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo do występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami związku zawodowego. Wnioski te kieruje do posłów lub organów mających prawo inicjatywy ustawodawczej. W przypadku aktów prawnych niższego rzędu wnioski kieruje się do organów uprawnionych do ich wydania. Przepis ten odnosi się do wydawania bądź zmiany aktów prawnych przez, nie kreuje bądź nie uzasadnia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Również treść przepisu art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie stanowi materialnoprawnej podstawy uzasadniającej posiadanie interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, przepis ten formułuje tryb postępowania w przypadku, gdy zdaniem organizacji zawodowej organ administracji publicznej lub pracodawca narusza prawo lub zasady sprawiedliwości. Ponadto Sąd wskazał, że procedura konkursowa powołania dyrektora teatru nie może być kwestionowana na etapie poszczególnych etapów pracy komisji do sądu administracyjnego, gdyż art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje takiej możliwości (podobnie jak np. w przypadku procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły). Sąd uznał, że brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego do sądu administracyjnego stanowił podstawę odrzucenia skargi, zgodnie z treścią art. 58 § 5a p.p.s.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512), zwanej dalej u.s.w. w zw. z art. 251 ust. 8 w zw. z art. 253 ust. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Z 2019 R., poz. 263 t.j.), zwaną dalej u.z.z., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...], nie jest aktem prawa miejscowego oraz że skarżąca nieprawidłowo wyprowadziła legitymację procesową z ww. przepisu, jak również nie wykazała interesu prawnego przy zaskarżeniu składu komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...], podczas gdy skarżąca miała interes prawny polegający na tym, że mogła wskazać dwóch swoich przedstawicieli, gdyby organ dostrzegł i prawidłowo ocenił brak reprezentatywności przez O.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 4 pkt 3 ustawy z 25 października1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 t.j.), zwanej dalej u.o.p.d.k. w zw. z art. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263 t.j.), zwanej dalej u.z.z., poprzez ich nie zastosowanie i pominięcie, że O. nie będąca Zakładową Organizacją Związkową reprezentatywną w rozumieniu ww. przepisu, wskazała swojego przedstawiciela do komisji konkursowej, co zostało zaakceptowane przez organ - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej: k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że O. nie spełniła de facto dyspozycji z art. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.z.z., jak również błędne stwierdzenie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w wywiedzeniu skargi. W oparciu o przedstawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywodziła, że na kanwie ustawy o samorządzie województwa, decydować o tym czy określony akt lub czynność, podlega kontroli sądowej w oparciu o art. 90 u.s.w., powinna materia będąca przedmiotem danego aktu lub czynności, a nie podmiot firmujący to działanie. Wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to treść art. 90 u.s.w. nie przesądza o tym, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być akt organu samorządu województwa niemający cech aktu prawa miejscowego. Albowiem treść przepisów pozostałych ustaw samorządowych będących odpowiednikami art. 90 u.s.w. zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 87 u.s.p. posługują się pojęciami: "uchwała lub zarządzenie" oraz "uchwała", bez zastrzeżenia, że chodzi o akty prawa miejscowego. W jej opinii należy zatem przyjąć, że zakres tych ostatnich przepisów nie ogranicza się do aktów prawa miejscowego, ale obejmuje również akty, których nie można zakwalifikować do tej kategorii. Powołując się na doktrynę wskazała, że przyjęcie jedynie na gruncie ustawy o samorządzie województwa ograniczenia dopuszczalności skargi do aktów prawa miejscowego napotyka szereg wątpliwości. Skarżąca podniosła, że jej zdaniem wybór składu komisji konkursowej, bezpośrednio w swoich skutkach będzie oddziaływał na indywidualny interes Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, która przecież jest osobą prawną, powołaną do reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, i ich interesów zawodowych i socjalnych. Jej zdaniem w przepisach u.o.p.d.k. jednym z przyznanych jej uprawnień jest uprawnienie wynikające z ograniczenia swobody organizatorowi instytucji kultury w kreowaniu składu osobowego komisji konkursowej, której skład został enumeratywnie wyliczony w art. 16 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 5. Wskazała, że obowiązkiem organizacji związkowych jest udokumentowanie swojej reprezentatywności. Wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie niespornie swoją reprezentatywność do udziału w komisji konkursowej wykazała skarżąca natomiast O., w ocenie skarżącej, nie posiadała takiego statusu, a mimo to wskazała swojego przedstawiciela. Skarżąca wniosła zastrzeżenia do reprezentatywności, skutkiem czego był obowiązek wystąpienia przez organizację związkową do Sądu Rejonowego (sądu pracy) z wnioskiem o stwierdzenie reprezentatywności. Skarżąca informacyjnie podała, że wszczęte zostało postępowanie sądowe w tym zakresie, a w rezultacie [...] lipca 2019 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ogłosił postanowienie o ustaleniu liczby członków O. i jednocześnie stwierdził o braku reprezentatywności tej organizacji związkowej. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1986) w celu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 2, organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora; 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 253 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 oraz z 2018 r. poz. 1608), działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. W myśl natomiast art. 16 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, organizację i tryb przeprowadzania konkursu, sposób powoływania członków komisji konkursowej oraz zadania tej komisji, uwzględniając w szczególności procedury zapewniające ocenę kwalifikacji kandydatów. Sposób powoływania członków komisji konkursowej został zatem uregulowany w rozporządzaniu Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Wskazać również należy, że zgodnie z poglądem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14, poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu i to na ten akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę analogiczną do uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej konstrukcję przepisów ustawy o organizowaniu prowadzeniu działalności kulturalnej i rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury wskazać należy, że również w postępowaniu dotyczącym konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego. Skoro jak już wyżej wskazano stanowią one pewien ciąg zdarzeń, który prowadzi do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury to etapem kończącym to postępowanie jest dopiero uchwała komisji i to na ten akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważania dotyczące interesu prawnego skarżącej były zatem przedwczesne, gdyż jak wyżej wskazano na akt powołania komisji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego zatem nieistotne w niniejszej sprawie było czy strona, która wystąpiła z tym środkiem posiada interes prawny w wywołanym nim postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy i sąd nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia, gdyż w tym zakresie wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym postanowieniu. Powyższe rozważania prowadzą więc do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.