II SA/Go 213/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2004 r. nr XVIII/140/04 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska podjęła w dniu 25 czerwca 2004 r., na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie – t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), uchwałę nr XVIII/140/04 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu ich realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a przez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej, 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu Rady Sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio: sołtysa, członka rady), 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami, w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, co więcej, nie została ona zakwestionowana przez organ nadzoru. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych przed uchwaleniem statutu organ wskazał, że takowe konsultacje się odbyły, biorąc jednak pod uwagę fakt, że miały miejsce prawie 15 lat temu, organowi nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej powyższe. Nadto organ podkreślił, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, straciła bowiem moc zgodnie z uchwałą nr VI/29/19 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie nadania Statusu Sołectwu [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował wniesioną skargę w ten sposób, że cofnął ją w zakresie zarzutu dotyczącego kompetencji poszczególnych organów sołectwa przekazanych przez gminę oraz przepisy dotyczące nadzoru nad jednostką pomocniczą. Dodatkowo Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 37 a u.s.g. poprzez zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w obradach Rady Miejskiej (§ 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały). Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr XVIII/140/04 z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Co prawda uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy § 28 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej nr VI/32/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...] (Dz. Urz. Woj. z 19 lutego 2019 r., poz. 486), jednakże podkreślić trzeba, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym, w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Dlatego też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 1446/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 687/18, baza orzeczeń CBOIS; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nadania w statucie organowi uchwałodawczemu, Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadne. Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Co prawda trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 12 ust. 2. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 37a u.s.g. poprzez zobligowanie sołtysa w § 6 pkt 4 uchwały do uczestniczenia w obradach Rady Miejskiej. Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zatem nałożenie na sołtysa obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej niewątpliwie narusza wskazany wyżej przepis. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497). Z akt sprawy nie wynika, jakoby Rada Miejska poddała projekt statutu sołectwa [...] społecznym konsultacjom z mieszkańcami. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na upływ czasu (prawie 15 lat) nie zachowała się dokumentacja, która potwierdziłaby przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. W tym miejscu należy zgodzić się z twierdzeniem WSA w Krakowie, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek Rady posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 296/18, baza orzeczeń CBOIS). Zdaniem Sądu orzekającego, okoliczności te uzasadniają przyjęcie, że wymagane ustawą konsultacje nie zostały w niniejszej sprawie przeprowadzone, a tym samym zarzut Prokuratora w tym zakresie należy uznać za uzasadniony. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.