I OSK 3098/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 119/19 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. oddalił skargę A.W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ decyzją z [...] lutego 2019 r. wydaną na 5 dni przed złożeniem skargi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu oznacza to, że organ w dacie złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności, pomimo że decyzja nie została jeszcze w tej dacie doręczona stronie, a skarga na bezczynność, jako wniesiona po zakończeniu postępowania, podlega oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego niezastosowanie ze względu na nierozpatrzenie ponaglenia złożonego 6 lutego 2019 r. do dnia wniesienia skargi kasacyjnej; 2) art. 110 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i pominięcie, że skarga na bezczynność została złożona przed doręczeniem decyzji, tj. przed jej wejściem do obrotu prawnego; 3) art. 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa przez ich niezastosowanie, pomimo że odwołanie złożone w sprawie przez skarżącą zostało rozpatrzone dopiero po 19 miesiącach; 4) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie oraz pominięcie, że wydana decyzja powinna wejść do obrotu prawnego co doprowadziło do oddalenia skargi a nie umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie charakteru bezczynności i wymierzeniu organowi grzywny; 5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez ich naruszenie polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy, jak wynika to z treści złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest kwestia bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości. Oznacza to, że poza przedmiotem rozpoznania była kwestia rozpatrzenia przez właściwy organ ponaglenia złożonego przez skarżącą, pomimo że kwestia nierozpatrzenia tego ponaglenia lub nieterminowości jego rozpatrzenia może wskazywać na stosunek organu do spoczywających na nim obowiązków i w ten sposób mieć wpływ na ocenę okoliczności dotyczących ewentualnej bezczynności organu i jej charakteru. Tym samym za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 5 kpa. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów, należy wskazać, że kwestia możliwości orzekania w przedmiocie bezczynności organu na skutek wniesienia skargi na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego była w przeszłości przedmiotem rozbieżnej oceny dokonywanej przez sądy administracyjne. Różnice w orzekaniu skutkowały pojawieniem się wątpliwości interpretacyjnych związanych z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu wniesionej po wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie. Spowodowało to konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wydaną w składzie siedmiu sędziów. Zgodnie z tą uchwałą, wiążącą w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 269 § 1 ppsa, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika to z określonego procesowego rozumienia przewlekłości i bezczynności związanego z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz ograniczeniem czasowym wnoszenia środków zaskarżenia czy praktyczną zasadnością wnoszenia skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania po ustaniu tych stanów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakończenie postępowania skutkuje ustaniem stanu bezczynności, który miał być przedmiotem kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, która to kontrola miała doprowadzić do usunięcia tego stanu. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącą już po wydaniu przez organ decyzji ostatecznej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 kpa o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie złożenia skargi na bezczynność decyzja organu odwoławczego była już wydana, chociaż nie została jeszcze doręczona jej adresatom. Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny czy bezczynność ta miała charakter zwykły czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 110 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa oraz zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 oraz art. 163 § 1 pkt 3 ppsa. W konsekwencji powyższego brak było również podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor naruszenia przywołanych powyżej przepisów upatruje w naruszeniu przepisów wskazanych w pozostałych zarzutach. Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia tych zarzutów, to za nieuzasadniony należało również uznać wynikowy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego modelu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanego przez sądy administracyjne. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.