I SAB/Wa 119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. A. W. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra [...] (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Skarżąca wskazała, że Minister przez ponad dwadzieścia jeden miesięcy nie załatwił sprawy, choć powinien to zrobić w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie organ nie wykonał w sprawie żadnej czynności, w tym nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego ani nie zawiadomił o załatwieniu sprawy w terminie, ani też nie wydał w sprawie żadnej decyzji – wobec czego organ pozostaje w rażącej bezczynności. W związku z powyższym skarżąca wniosła do Sądu o: 1) zobowiązanie Ministra do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Ministra w trybie autokontroli; 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Ministra na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako ppsa; 5) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na którą składają się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (stawka minimalna), wpis od skargi w kwocie 100 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast skarga A. W. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewody wpłynęła do organu w dnia [...] lutego 2019 r., a zatem bezczynność Ministra nie zachodzi ze względu na wydane uprzednio rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto Minister wskazał na bezzasadność wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, uwzględniając wydanie przez Ministra aktu kończącego postępowanie oraz podnosząc, iż czynnikiem determinującym opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia była znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej, umożliwiające ich sprawne załatwianie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. skarżąca zaznaczyła, że powołana decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. została jej doręczona w dniu [...] lutego 2019 r., tj. dzień po wniesieniu przez nią skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, składając uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 kpa z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie jej wniesienia. Sąd analizując przedmiotową skargę A. W. z dnia [..] lutego 2019 r., stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do uznania, iż w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że Minister [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wobec tego przed wniesieniem do Sądu przedmiotowej skargi na bezczynność organ rozpatrzył opisane na wstępie odwołanie i wydał decyzję administracyjną, co oznacza, że brak jest podstaw do uznania jego bezczynności w tym zakresie. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, skarga na bezczynność organu podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi bezczynność (por. wyroki NSA z dnia: 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 853/17; 12.10.2017 r., sygn. akt II GSK 2645/17; 21.06.2018 r., sygn. akt II OSK 853/17; 3.07.2018 r. sygn. akt. II OSK 3036/17; 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 895/18; 15.02.2019 r., sygn. akt I OSK 386/17; 14.03.2019 r., sygn. akt II OSK 223/19; wyroki WSA w Warszawie z dnia 29.09.2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/16; 9.07.2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.11.2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 186/18). Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. została jej doręczona dopiero w dniu [...] lutego 2019 r., tj. dzień po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność organu, Sąd zauważa, iż to w jakiej dacie stronie została doręczona decyzja organu nie ma znaczenia dla faktu wydania decyzji. Z chwilą wydania decyzji administracyjnej rozumianej jako sporządzenie jej w formie przewidzianej prawem, organ załatwia bowiem sprawę w rozumieniu przepisów kpa. Przy czym Sąd w pełni podziela podgląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zatem decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne względem jej adresatów dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201; Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt – Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26).) W myśl art. 110 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądów prezentowanych w literaturze oraz w orzecznictwie, że z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, iż decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie bowiem, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 kpa nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Takim aktem organ jest związany od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana (por. uzasadnienie uchwały SN z 26.09.2000 r., III CZP 29/00, OSNC 2001/2, poz. 25, z glosą krytyczną A. Jucewicza, PS 2002/1, s. 140, gdzie przyjęto, że: "Wyrok, którego sentencji skład sądu nie podpisał, nie istnieje w znaczeniu prawnoprocesowym także wówczas, gdy został ogłoszony"). Konkludując chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia jej stronie, lecz dzień jej sporządzenia. W przypadku decyzji pisemnej jest to moment jej podpisania (por. wyrok NSA z 16.07.2010 r., sygn. akt I OSK 216/10, LEX nr 672894). W ocenie Sądu, w świetle powyższego nie sposób przyjąć, że w razie niedoręczenia stronie wydanej przez dany organ decyzji, orzeczenie to nie istnieje. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS), który wskazał, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie, bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna. NSA we wskazanym wyroku stwierdził również, iż skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności. Jednocześnie w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, NSA podkreślił, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż organ nie postawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia ww. uchwały NSA wskazał, że organ przestaje być bezczynny, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność. Zatem jeżeli organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia stronom postępowania, to nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności – a sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie w sprawach ze skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji nie podlega kontroli skuteczność jej doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 15.02.2019 r., sygn. akt I OSK 386/17). Reasumując przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona, bowiem w dacie jej wniesienia Minister nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania od powołanej na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Okoliczność rozpoznania przez organ tego odwołania przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność, oznacza, iż brak jest podstaw do uznania bezczynności Ministra. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.