II OSK 853/17

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 180/16 w sprawie ze skargi A. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 180/16) oddalił skargę A. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W skardze do WSA w Warszawie A. U. zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały. Wniosła także o objęcie przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej sposobu oraz terminu rozpatrzenia zażalenia złożonego do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu 1 września 2015 r. wniosła (na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.), zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie to naruszyło prawo. Postanowienie powyższe doręczone bowiem zostało stronie dopiero w dniu 29 marca 2016 r. tj. po przeszło dwóch miesiącach od jego wydania. Zarzuciła także, iż organ administracji procedując w sprawie nie wydawał decyzji, choć nie wystąpiły obiektywne przeszkody do załatwienia sprawy. Wniosek z dnia 9 września 2015 r. rozpatrzono przez wydanie orzeczenia, co jednakże nastąpiło dopiero w dniu 24 listopada 2015 r. Decyzja kończąca postępowanie została doręczona pełnomocnikowi strony po upływie przeszło miesiąca od wskazanej wyżej daty, tj. w dniu 21 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. oddalił opisaną wyżej skargę. Podał, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania (lub na bezczynność) służy ocenie działań organu administracji w toku postępowania. Zasadniczym celem tej instytucji jest dyscyplinowanie organu administracji. Jedynie ubocznie, może ona być elementem trybu dochodzenia odszkodowania (art. 417[1] § 3 k.c.). W takiej sytuacji, samo wydanie aktu kończącego postępowanie w danej instancji, nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu administracji. WSA w Warszawie zaakcentował jednak, że dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie, nie może być jednak nieograniczona żadną cezurą czasową. Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze historycznym na dzień wniesienia skargi. Co prawda, prawodawca nie zakreślił wprost końcowego terminu dla wnoszenia przedmiotowych skarg. Nie można jednak z faktu tego wywodzić, iż żądanie oceny uprzednich działań organu jest możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane. Podkreślił WSA w Warszawie, że w istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, ma służyć głownie dyscyplinowaniu organu. Wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez sąd, nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia całkowicie niweczyłaby bowiem skuteczność skargi na przewlekłość postępowania (bezczynność), gdy przed jej rozpatrzeniem przez sąd stan niezgodny z prawem zostałby usunięty. Przy dokonywania merytorycznej oceny przez sąd, musi być jednak przesądzająca perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wg sądu I instancji, nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie. WSA w Warszawie wskazał, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie czterech miesięcy od doręczenia stronie decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Sąd I instancji zwrócił uwagę na postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2013 r. (I FSK 1325/13) z którego wynika, m.in., że wniesienie takiej skargi jest czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Nadto wskazał WSA, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji, rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po jego zakończeniu. Wg sądu I instancji, przedstawionej wyżej oceny nie podważa okoliczność, że w niniejsze sprawie, po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, doręczono stronie, ze znacznym opóźnieniem w stosunku do daty wydania, postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Termin wniesienia skargi pozostaje bowiem bez związku z datą rozpatrzenia zażalenia, bądź doręczania orzeczenia w tym przedmiocie. Wniesienie zażalenia musi jedynie poprzedzać wywiedzenie skargi. Nie jest równocześnie niezbędna dla załatwienia danej sprawy ocena trafności orzeczenia, wydanego w następstwie zażalenia. Nie determinuje ono prawa strony do wykorzystania innych środków procesowych – np. wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Badanie legalności postanowienia w przedmiocie zażalenia, w celu jego ewentualnego wyeliminowania z obrotu, nie jest więc zasadne, gdyż nie jest to konieczne dla załatwienia danej sprawy. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. wniosła A. U. Domagała się uchylenia tego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, z rażącym naruszeniem prawa, oraz przyznania jej sumy pieniężnej i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Ewentualnie, domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Skarga kasacyjna zawierała oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed NSA. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia następujących przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. i art. 1 par. 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie się sądu I instancji od obowiązku dokonania kontroli i błędne stwierdzenie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji przez organ administracji powoduje oddalenie skargi, bez względu na podniesione okoliczności; sąd nie zbadał, czy w zakończonym przez organ postępowaniu zaistniała przewlekłość; 2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia bezprzedmiotowości skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ aktu administracyjnego oraz pominięcie stanowiska skarżącej i brak odniesienia się przez sąd I instancji do wskazywanych w skardze okoliczności dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 201 ustawy o cudzoziemcach poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziła przewlekłość postępowania polegająca na braku potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenia tego postępowania do weryfikacji akt uprzednio zakończonych postępowań administracyjnych dotyczących pobytu strony skarżącej (dowodów znanych organowi z urzędu); 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz braku skuteczności uprzedniego wniesienia zażalenia na bezczynność organu - Szefa Urzędu d.s. Cudzoziemców, a także obarczenie strony negatywnymi skutkami długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie w zakresie złożonego zażalenia na przewlekłość postępowania i stwierdzenie bezprzedmiotowości skargi po wydaniu aktu przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie chcąc zakwestionować przyjęty przez sąd I instancji kierunek rozstrzygnięcia (oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) winien był, w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powołać stosowną jednostkę redakcyjną art. 149 p.p.s.a., podając jednocześnie postać naruszenia tego przepisu oraz wykazując okoliczności miarodajne z punktu widzenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis bowiem art. 149 p.p.s.a. określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego m.in. w sprawach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Wykazując fakt naruszenia tego przepisu, skarżący kasacyjnie skutecznie może kwestionować fakt oddalenia przez sąd I instancji skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Tymczasem, oceniana skarga kasacyjna nie powołała art. 149 p.p.s.a. (żadnej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Świadczy to o nieprawidłowym skonstruowaniu podstawy kasacyjnej, na której skarga ta została oparta. Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że zasadniczym zagadnieniem występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy). W kwestii tej wypada podzielić pogląd wyrażony przez sąd I instancji, uznając za trafne stanowisko, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8.01.2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na przewlekłość, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie. Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu. Trafne zatem było stanowisko wyrażone w sprawie przez sąd I instancji. Przedstawione wyżej rozważania stanowią ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. i art. 1 par. 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nietrafnie bowiem akcentowała skarga kasacyjna pogląd akceptujący dopuszczalność wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji. Konsekwencją zajętego przez NSA stanowiska jest uznanie za nietrafny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 201 ustawy o cudzoziemcach, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziła przewlekłość postępowania. Jak bowiem wyżej wskazano, zasadnie sąd I instancji nie badał stanu przewlekłości postępowania przyjmując, iż jest to niedopuszczalne z uwagi na moment wniesienia tej skargi i etap w którym to postępowanie się znajdowało. Trafnie przy tym stwierdził sąd I instancji, iż kwestia rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców – pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli postępowania (wniesienia skargi na przewlekłość). Termin wniesienia skargi pozostaje bowiem bez związku z datą rozpatrzenia zażalenia, bądź doręczania orzeczenia w tym przedmiocie. Tak więc również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 par. 1 i 2 k.p.a., także nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż sporządzone w sprawie przez sąd I instancji uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji w sposób należyty odniósł się do miarodajnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, zajmując względem nich poprawne stanowisko. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, brak było podstaw aby sąd I instancji czynił przedmiotem swojej uwagi podniesione przez stronę skarżącą okoliczności bezpośrednio odnoszące się do stanu zarzucanej przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro ten aspekt sprawy, z uwagi na przyjęty pogląd, nie mógł być przedmiotem ocen. Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.