II SAB/Kr 134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy B. skargę oddala. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący podał, że w niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy (w tym decyzje, których nieważność stwierdziło SKO), jednakże postępowanie związane z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej warunków zabudowy prowadzone było rażąco przewlekle. Jednocześnie skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. uznał złożone zażalenie za uzasadnione stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. Następnie skarżący wskazał, że po wniesieniu przez niego podania z dnia 5 czerwca 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy toczyły się dwa postępowania. Jedno z nich zakończyło się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2012 r. następnie zmienionej decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r. Na wniosek skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tych rozstrzygnięć. Ponownie po zwrocie akt do właściwego organu postępowanie toczyło się w latach 2015 -2016 i zakończyło się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 marca 2016 r. W opinii skarżącego Wójt Gminy swoim opieszałym postępowaniem naruszył wiele reguł i norm postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie zarówno w roku 2012, jak i w latach 2015 – 2016 nie poinformował o tym, że nie uznał wniesionego przez skarżącego dowodu w postaci kserokopii mapy do celów projektowych, a także nie wezwał do przedłożenia jej oryginału. Wójt nie poinformował również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z upływem znacznego okresu czasu od złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący w dniu 10 listopada 2015 r. wskazał Wójtowi Gminy, że nieruchomość której jest współwłaścicielem posiada również możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną z której korzystają sąsiedzi. W dalszej części skargi A. P. szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podniósł, że A.P. w dniu 5 czerwca 2012 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze działek nr [...], [...] położonych w O. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] obejmującej dobudowę salonu i klatki schodowej wraz ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacji poddasza na cele mieszkalne z uwzględnieniem budowy bezodpływowego zbiornika ścieków, uzupełniony na wezwanie organu I instancji o oznaczenie w obszarze oddziaływania terenu z udokumentowanym prawem dostępu terenu do drogi publicznej pismem z dnia 16 lipca 2012 r. Zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie pismami z dnia 31 lipca 2012 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego o uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, Referatu Gospodarczego Urzędu Gminy o uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie w zakresie lokalizacji inwestycji na obszarze Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Dnia 20 sierpnia 2012 r. została wydana opinia Zespołu do spraw zagospodarowania przestrzennego i mienia komunalnego Urzędu Gminy, po czym dnia 18 września 2012 r. Wójt Gminy wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Następnie na wniosek strony z dnia 19 sierpnia 2014 r. organ już w dniu 27 sierpnia 2014 r. wydał decyzję zmieniającą. Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej nieważność powyższych decyzji Wójt Gminy ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji przez SKO w dniu 17 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 4 września 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o ponownym prowadzeniu postępowania w sprawie i uprawnieniu stron do złożenia wniosków i uwag pisemnych w wyznaczonym terminie. Dnia 16 września 2015 r. zgodnie z sugestiami A.P. dokonano wizji terenowej nieruchomości wnioskowanej do zainwestowania i jej otoczenia od strony działki nr [...] i drogi publicznej. Następnie na tej podstawie, i przy uwzględnieniu rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykonano analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, formułując w niej wniosek o braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wobec tych ustaleń organ I instancji wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 16 września 2015 r. do udokumentowania prawa dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] i wystarczalności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w media. W odpowiedzi dnia 29 września 2015 r. wpłynęło pismo A. P. zawierające stanowisko strony. Dnia 14 października 2015 r. organ wydał postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu oględzin działek nr [...] i [...] położonych w O. oraz drogi publicznej. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. sprostowano omyłki we wcześniejszym postanowieniu dowodowym. Dnia 10 listopada 2015 r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku poprzez wskazanie, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...], z którą graniczy jego nieruchomość. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę o złożenie mapy ewidencyjnej z naniesionymi użytkami gruntowymi na działce nr [...]. Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. organ poinformował strony o braku możliwości zakończenia sprawy w terminie ustawowym, ustalając jednocześnie nowy termin wydania rozstrzygnięcia na dzień 30 stycznia 2016 r. Następnie organ I instancji przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przesłany do uzgodnień dnia 28 stycznia 2016 r. Po wydaniu w dniu 9 lutego 2016 r. opinii referatu gospodarczego Urzędu Gminy odnośnie obszarów przyległych do pasa drogowego i zawiadomieniu stron pismem z dnia 22 lutego 2016 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i uprawnieniach z art. 10 K.p.a. Następnie dnia 9 marca 2016 r. Wójt Gminy wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Konkludując organ stwierdził, że nie naruszył żadnych ustawowych terminów załatwienia sprawy, podejmował kolejno wszystkie czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy bez żadnej zwłoki i adekwatnie do etapu postępowania, dlatego też wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania, w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji, którego przewlekłość postępowania jest skarżona, zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Kwestia skuteczność skargi na przewlekłość postępowania złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., I OSK 937/11, CBOSA. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 417¹ § 3 k.c.(Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2013 r., II OSK 891/13). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 P.p.s.a nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu) a jednocześnie skarga taka jest niezasadna i spóźniona z kilku powodów o których niżej. Po pierwsze w uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) która to nowelizacja nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 149 p.p.s.a stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Zakładać zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było czasowe ograniczenie możliwości składania skutecznych skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do czasu zakończenia tego postępowania. Następnie stwierdzić należy, iż genezą oraz podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, gdzie stwierdzono: "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa".). Wyraźnie wskazuje na to również systematyka art. 149 p.p.s.a., gdzie dopiero w dalszej kolejności wskazuje się na dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§ 1a - § 2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi – wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Celem nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. było uregulowanie takiej właśnie sytuacji. Innymi słowy, dodanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miało na celu odejście od praktyki umarzania postępowania w sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia była w pełni uzasadniona (tj. istniał stan bezczynności lub przewlekłości), a organ wydał decyzję przed zakończeniem sprawy przed sądem administracyjnym. Celem nowelizacji w żadnym przypadku nie było natomiast wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania w razie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji. Z powołanego wyżej fragmentu uzasadniania nowelizacji wynika zresztą wprost, że w takim przypadku skarga winna być oddalona. W przeciwnym razie skarga ta, której podstawowym celem jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w formie przewidzianej przez przepisy prawa, pełniłaby w praktyce jedynie funkcję swoistego wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu, przy czym – o czym mowa niżej – możliwość złożenia skargi nie byłaby tu ograniczona jakimkolwiek terminem. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Po pierwsze, uboczny aspekt danej instytucji prawnej, a takie znaczenie ma odpowiedzialność cywilna administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postepowania administracyjnego. Ubocznie warto dodać, że określony w art. 417¹ § 3 k.c. warunek "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji" spełnia nie tylko skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale również zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. (por. np. E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 359). W końcu nie sposób pominąć analizy brzmienia przepisu art. 4171 § 3 k.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mowa zatem o odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie decyzji a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wydaje się więc, iż brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 417¹ § 3 k.c., bowiem przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia odszkodowania za niewydanie decyzji zatem nie w sytuacji kiedy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów w postępowaniu przewlekle prowadzonym. Brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności, art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Rozwiązanie takie jest w pełni zrozumiałe, jeżeli zważy się że celem wprowadzenia w 2011 r. zażalenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było uniknięcie sytuacji, w których skarga na bezczynność mogłyby zostać oddalona w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji z uwagi na nieefektywne postępowanie, jednak nie pozostawał zupełnie bezczynny. Celem tym nie było natomiast umożliwienie merytorycznego rozpoznawania skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania wniesionych po zakończeniu tego postępowania. Cel taki nie wynika również z przyjmowanych w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie definicji "bezczynności" i "przewlekłości". Otóż przez pojęcie "bezczynności" rozumie się niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Konkludując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie organ Wójt Gminy w dniu 9 marca 2016 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zaś datą wniesienia skargi jest dzień 28 czerwca 2016 r. Skarga ta więc z powodów o których mowa wyżej podlega oddaleniu. Analogiczne stanowisko i pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 257/14. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.