II OSK 223/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 84/18 w sprawie ze skargi J.S. i K.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.S. i K.S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 84/18) oddalił skargę J.S. i K.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 listopada 2012 r., z wniosku J.S. i K.S. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. T. w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. T. na terenie [...], w związku z postanowieniem wydanym przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie nr [...] z dnia [...] 2013 r. odmawiającym uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie gruntów leśnych, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...] 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie rozpatrzenia skargi J.S. i K.S., wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1161/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] 2013 r. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz postanowienia organów uzgodnieniowych. Na wniosek strony, postanowieniem z dnia [...]2016 r., Zarząd [...]wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]2014 r., a w rezultacie – decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...]– uchylił decyzję z dnia [...]2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz jednocześnie ustalił te warunki dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...]2016 r. odwołanie od ostatnio wskazanej decyzji kierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - wnieśli A.P. i D.P.. Zostało ono przekazane organowi odwoławczemu w dniu [...]2016 r. Pismem z dnia [...]2017 r. J.S. i K.S. wezwali organ II instancji do usunięcia naruszenia prawa odnośnie niezałatwienia w terminie sprawy z odwołania A.P. i D.P. od decyzji Zarządu [...] z dnia [...]2016 r., nr [...]. W dniu [...]2017 r. J.S. i K.S., wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie we wskazanym wyżej postępowaniu odwoławczym. Zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa, art.12 § 1 i 2 kpa, a także art. 36 § 1 i 2 kpa, skarżący domagali się: 1) stwierdzenia bezczynności wymienionego organu administracji; 2) zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznania od organu na rzecz skarżących kwoty 5 000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Decyzją z dnia [...]2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję Zarządu [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] i umorzyło postępowanie przed organem I instancji, które wznowione zostało przez ten organ postanowieniem z dnia [...]2016 r. W odpowiedzi na skargę J.S. i K.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w postępowaniu odwoławczym z odwołania wniesionego przez D.P. i A.P. od decyzji Zarządu [...]z dnia [...]2016 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że niedotrzymanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy odwoławczej nastąpiło z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań administracyjnych. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia [...]2017 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 72/17) odrzucił skargę stwierdzając, że w sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanki uprzedniego (tj. przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż skarga została wniesiona po upływie zaledwie 3 dni po tym wezwaniu. Na skutek skargi kasacyjnej J.S. i K.S. od powyższego orzeczenia, NSA postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 9/18) uchylił je i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do określenia niezbędnego czasu na reakcję organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że skargę na bezczynność można wnieść następnego dnia po takim wezwaniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16.05.2018 r. oddalił skargę J.S. i K.S. na bezczynność SKO w Warszawie. Podał, że art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei z § 3 powołanego artykułu wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślił sąd I instancji, że w sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania przez sąd według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu, gdyż sąd rozstrzyga biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. W sprawie takiej sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w przewidzianych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. Wskazał WSA w Warszawie, że choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organów wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności jaką jest zachowanie bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, to jednak nie jest tak, że przy ocenie bezczynności sąd administracyjny nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań w jakich procedował organ administracji, do czego uprawnia treść art. 35 § 5 in fine kpa. Przepis ten nakazuje nie wliczać do terminów określonych w art. 35 § 1-4 kpa okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że kontrolowana sprawa należy do kategorii szczególnie skomplikowanych, zwłaszcza w kontekście dotychczasowego jej toku postępowania. Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że należy mieć na względzie przede wszystkim już kilkukrotne rozpoznawanie sprawy wszczętej wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy zarówno przez orzekający sąd (sprawy IV SA/Wa 1515/17, IV SAB/Wa 72/17, IV SAB 140/17, IV SA/Wa 1119/17), jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 9/18, II OSK 308/14). Już tylko te okoliczności spowodowały znaczne wydłużenie czasu rozstrzygania sprawy przez organy administracji oraz wpłynęły na znaczący rozrost objętości akt administracyjnych. W ocenie orzekającego sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] lutego 2018 r. organ pozostawał w bezczynności. Przede wszystkim zwrócił uwagę sąd na to, że przekazanie organowi II instancji akt z odwołaniem nastąpiło w okresie świąteczno-noworocznym, co już samodzielnie wpływa na sprawność postępowania. W tych okolicznościach, niecałe dwa miesiące na załatwienie sprawy nie stanowi długiego czasu także przy uwzględnieniu specyfiki i charakteru SKO w Warszawie (zwłaszcza ilości rozpatrywanych tam spraw). Stąd też rozpoznanie odwołania D.P. i A.P. – w ocenie sądu I instancji - nastąpiło bez zbędnej zwłoki, co oznacza, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż bezczynność nie wystąpiła. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 16.05.2019 r. wnieśli J.S. oraz K.S.. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały jako zarzut: 1) naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: ppsa) w zw. z art.149 §1 pkt 1, 2, 3 i §1a ppsa w zw. z art. 133 §1 ppsa w zw. z art. 134 §1 ppsa w zw. z art. 12 §1 i §2 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art.8 § 1 kpa w zw. z art. 35 §1, §2, § 3, § 5 kpa w zw. z art. 36 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa w zw. art. 39 kpa w zw. z art. 110 §1 kpa w zw. z art. 141 §4 ppsa (w zw. z art. 1 ppsa w zw. z art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych /dalej w skrócie: usa/ oraz art. 3 §1 i §2 pkt 8 i 9 ppsa) - przez niewłaściwą, wadliwą kontrolę sądową postępowania skarżonego organu (w tym przez brak dokonania ustaleń i ocen według daty orzekania przez sąd, a jedynie według daty wydania/sporządzenia decyzji w dniu [...].2017 r., w szczególności przez brak ustaleń i ocen odnośnie bezczynności oraz całości okresu bezczynności od daty wniesienia odwołania do daty wejścia decyzji do obrotu, tj. w marcu 2017 r., czyli wraz z doręczeniem decyzji którejkolwiek ze stron postępowania jako pierwszej, a także przez pominięcie braku wykonania przez organ obowiązków z art. 36 § 1 i § 2 kpa), w tym przez błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (w tym odnośnie bezczynności i całości okresu bezczynności od daty wniesienia odwołania do daty wejścia decyzji do obrotu, co nastąpiło w marcu 2017 r., a także przez pominięcie braku wykonania przez organ obowiązków z art.36 §1 i §2 kpa), a także przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (w tym odnośnie bezczynności i całości okresu bezczynności od daty wniesienia odwołania do daty wejścia decyzji do obrotu przez jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania, a także odnośnie pominięcia braku wykonania przez organ obowiązków z art. 36 § 1 i § 2 kpa); 2) naruszenie prawa materialnego - art. 12 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 §1 kpa w zw. z art.2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1, § 2 i 3 kpa w zw. z art. 36 § 1 i § 2 kpa (w zw. z art. 110 § 1 kpa wzw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 1 ppsa w zw. z art. 1 §1 i §2 usa oraz art. 3 §1 i §2 pkt 8 i 9 ppsa) oraz art. 45 §1 Konstytucji RP - przez błędne zastosowanie, w tym wskutek błędnej kontroli postępowania zaskarżonego organu i błędnych ustaleń faktycznych i ocen, ewentualnie wskutek niewłaściwego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, a ponadto przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Wskazując na powyższe zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zawierała żądania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako zasadny i trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia art. 149 par. 1 i par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 3 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja SKO w Warszawie, która kończyła postępowanie odwoławcze w sprawie objętej skargą na bezczynność - została wydana w dniu [...].2017 r. Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte powyższą skargą na bezczynność, uruchomione zostało w dniu [...].02.2017 r., a więc cztery dni przed wydaniem wskazanej wyżej decyzji Kolegium Odwoławczego. Stwierdzić więc należy, iż organ administracji załatwił sprawę poprzez wydanie merytorycznej decyzji – już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność polegającą na braku rozpoznania odwołania. W takiej zaś sytuacji, nie było dopuszczalne i uprawnione oddalenie skargi na bezczynność (w szczególności z powołaniem przyczyn wskazanych w uzasadnieniu sądu I instancji, a dotyczących dużej liczby spraw załatwianych przez SKO w Warszawie), lecz wobec braku celowości i potrzeby zobowiązania organu administracji do wydania aktu lub podjęcia stosownej czynności – należało w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć. Stosownie bowiem do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nadto podkreślić trzeba, że sam fakt załatwienia przez organ administracji sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu I instancji z obowiązku badania zaistnienia bezczynności i jej charakteru (rażąca lub nie), jak też nie zwalnia z konieczności oceny, czy celowe byłoby wymierzenie organowi administracji grzywny określonej w art. 149 par. 2 p.p.s.a., czego m.in. także dotyczyło żądanie skargi. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że sąd I instancji oddalając w realiach sprawy skargę na bezczynność uchybił zatem przepisowi art. 149 par. 1 i par. 1a p.p.s.a., co trafnie zostało powołane w podstawie skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Nakazywało to uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, o czym NSA orzekł w pkt I sentencji. Rzeczą sądu I instancji ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucanej organowi odwoławczemu bezczynności będzie zatem uwzględnienie powyższych wskazań, w tym dokonanie oceny wystąpienia i charakteru bezczynności SKO w Warszawie oraz ustosunkowanie się do wszystkich żądań skarżących zgłoszonych we wniesionej skardze. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.