II OSK 3036/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 63/17 w sprawie ze skarg [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzanie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Marszałka Województwa [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wr 63/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargi [...] (dalej także jako: Spółka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z motywów powyższego wyroku, Spółka pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa [...] postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], która była prowadzona pod sygnaturą sprawy [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniesiono o wymierzenie organowi "kary na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a." oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W wielostronicowym uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że dotyczy ona co prawda postępowania już zakończonego, jednak wyjaśniono, że skarga mimo tego jest dopuszczalna. Spółka wskazała, że orzeczenie w przedmiocie przewlekłości postępowania stanowi niezbędny prejudykat dla postępowania odszkodowawczego za rażąco wadliwe działanie organów władzy publicznej. Następnie omówiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej i wskazano, że prowadzono go w sposób nieefektywny i długotrwały, do strony kierowano błędne wezwania, a organ nie podjął niezwłocznie pierwszych czynności w sprawie po złożeniu przez Spółkę wniosku o wszczęcie postępowania. [...], pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., wniosła do WSA we Wrocławiu również skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], która była prowadzona pod sygnaturą sprawy [...]. W skardze wniesiono o stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie przez Marszałka Województwa [...] oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W wielostronicowym uzasadnieniu tej skargi także wskazano, że dotyczy postępowania już zakończonego, jednak wyjaśniono, że skarga mimo tego jest dopuszczalna. Skarżąca wskazała, że orzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności organu stanowi niezbędny prejudykat konieczny dla postępowania odszkodowawczego za rażąco wadliwe działanie organów władzy publicznej. Następnie omówiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i wskazano, że po przedłożeniu przez Spółkę wniosku z dnia 12 października 2009 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów, organ winien podjąć niezwłocznie pierwsze czynności procesowe, zebrać niezbędny w sprawie materiał dowodowy, oraz mając na uwadze zasadę szybkości dążyć do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Jednak pomimo wielokrotnie składanych przez wnioskodawcę wyczerpujących, kompletnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowego składowiska odpadów, organ zakończył postępowanie dopiero po upływie 256 dni od złożenia ww. wniosku, wydając dnia 25 czerwca 2010 r. odmowną decyzję. Jak dalej w wyroku II SAB/Wr 63/17 wskazano, skargi Spółki zawierały szczegółowy opis sekwencji czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym tak przez organ, jak i Spółkę, przytoczono wydawane decyzje administracyjne i wyrok WSA w Warszawie, który dotyczył jednej z decyzji podjętych w toku postępowania. Z wyliczenia tych orzeczeń wynika, że ostatnią decyzją w sprawie była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] i umarzająca postępowanie w sprawie wobec zmiany przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania Marszałek Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Odpowiadając na drugą ze skarg Spółki Marszałek Województwa [...] wniósł również o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że organ nie dopuścił się bezczynności i przywołano analogiczną argumentację jak w przypadku odpowiedzi na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadto organ wniósł o połączenie obu skarg do wspólnego rozpoznania. WSA we Wrocławiu postanowieniami z dnia 10 sierpnia 2017 r. połączył sprawę ze skargi na bezczynność ze sprawą ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SAB/Wr 63/17. Opisanym na wstępie wyrokiem skargi zostały oddalone. W motywach tego wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest rozpoznanie skarg na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji, kiedy przed dniem ich wniesienia postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone (decyzja ostateczna Ministra Środowiska z dnia 13 stycznia 2013 r., wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 388/15). WSA we Wrocławiu stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – Ppsa – nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. W ocenie tegoż sądu również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość (na co powołano się w skargach) nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd wojewódzki przyjął, że skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa może być uwzględniona (choćby w części) wyłącznie, jeśli została wniesiona w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem tegoż sądu brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności art. 149 Ppsa nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Wobec tego, że skargi w niniejszej sprawie wniesione zostały do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego niemożliwe staje się ich uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili ich wniesienia organ nie pozostaje bezczynny ani nie prowadzi przewlekłego postępowania administracyjnego. Odnosząc się jeszcze do treści skarg sąd pierwszej instancji wskazał, że opisany w nich przebieg postępowania administracyjnego, potwierdzony co do faktów w odpowiedzi na skargi, nie wskazuje na to, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ wprawdzie nie wydał decyzji w terminie 30-dniowym, jednak podejmował liczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Opisany przebieg postępowania nie wskazuje też, aby organ podejmował czynności zbędne lub działania pozorne, co wynikać ma z treści decyzji organu odwoławczego, który na tego rodzaju okoliczności nie wskazywał. Całokształt okoliczności postępowania nie pozwala na twierdzenie, że organ wojewódzki działał opieszale, niesprawnie i podejmował nieskuteczne działania, albowiem zebrany materiał dowodowy wykorzystywał w toku postępowania i w celu wydania decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – [...], która zaskarżyła w całości powyższe orzeczenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 149 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że sprawa administracyjna zakończona wydaniem decyzji nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia skargą na bezczynność oraz skargą na przewlekłe prowadzenie postępowanie, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy możliwym było stwierdzenie przez sąd wystąpienia bezczynności oraz przewlekłego prowadzeniu postępowaniu; b) naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 149 Ppsa w zw. z art. 53 Ppsa poprzez błędne uznanie polegające na przyjęciu, że terminem do złożenia skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest termin zakończenia postępowania administracyjnego, a to moment wydania decyzji przez organ, podczas gdy Ppsa nie przewiduje żadnego terminu do wniesienia takiego środka zaskarżenia, a konsekwencją czego było oddalenie skarg przez sąd pierwszej instancji z uwagi na wydaną decyzję przez organ przed wniesieniem skargi; c) naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez błędne ustalenie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy wskazywane przez skarżącą okoliczności świadczyły, iż postępowanie było prowadzone w sposób wadliwy, nieefektywny i pozorujący podejmowanie czynności wyjaśniających, co dowodziło, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej naruszenia zdaniem Spółki miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w sytuacji, gdyby powyższe przepisy nie zostały naruszone, sąd pierwszej instancji wydałby odmienny wyrok uwzględniając skargi; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego: a) niezastosowanie art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe uwzględnienie skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności i prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa ze względu na wydanie decyzji w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skarg w sprawie i uniemożliwia skarżącej skorzystanie z konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do odszkodowania za bezprawne działania organów państwa na podstawie art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny. Powołując się na powyższe Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem złożonych skarg nie było wyznaczenie terminu do wydania przez organ decyzji, lecz samo stwierdzenie przez sąd istnienia bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu oraz orzekania o tym, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie tejże strony wniesienie przez Spółkę skarg należy uznać nie tylko za uprawnione i zasadne, ale przede wszystkim konieczne w świetle dochodzenia dalszej ochrony praw skarżącej. Zdaniem Spółki, interpretacja art. 149 Ppsa, którą zaprezentował sąd wojewódzki, ogranicza jego funkcję i celowość, mylne zaś rozumienie prowadziło do błędnego wniosku, że jest on ograniczony jedynie do przypadków konieczności wyrzeczenia obowiązku wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie przez organ. Wykładnia art. 149 Ppsa przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie art. 417¹ § 3 Kc. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu. Brak prejudykatu uniemożliwi Spółce dochodzenie odszkodowania. Stanowisko dopuszczające możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji znaleźć miało wsparcie w doktrynie (w skardze kasacyjnej powołano się na artykuł J.P. Tarno, Bezczynność organu, a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013 jesień, nr 69). Spółka uważa, iż interpretacja sądu a quo wypacza zmiany przepisów Ppsa dokonane ustawą z dnia 15 sierpnia 2015 r., wprowadzającą poszczególne rodzaje orzeczeń ze skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, skoro "wyróżniony został odrębny zapis dotyczący możliwości stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Chybione zatem ma być stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby art. 149 Ppsa nie dawał podstaw do odmiennych rozstrzygnięć, zaś przywołane przez sąd wojewódzki orzeczenia mają odnosić się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Spółka uważa, że możliwe było wydanie orzeczenia w zakresie obowiązującym jedynie stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie rozumie strona skarżąca kasacyjnie wywodu sądu pierwszej instancji, gdzie wskazano że aspekt odpowiedzialności cywilnej administracji nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących wniesionym środkiem zaskarżenia. Błędnym jest uznanie, że odpowiedzialność cywilna nie jest determinantem dla rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej środkiem zaskarżenia bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania, podczas gdy de facto zmierza bezpośrednio do celu zmierza bezpośrednio do celu, w postaci uzyskania odszkodowania. Wniesienie zażalenia na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania w okresie około roku od dnia prawomocnego zakończenia przedmiotowej sprawy nie jest przesłanką mogącą stanowić o braku możliwości merytorycznego rozpoznania żądania, strona nie jest tu ograniczona terminem. Sąd nie ma jedynie możliwości zobowiązania organu do wydania aktu. Sam fakt wydania aktu nie sanuje przewlekłego prowadzenia postępowania. Możliwe jest zatem złożenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania pomimo zakończenia postępowania przez wydanie decyzji. Spółka nie godzi się z twierdzeniem, wedle którego sąd może oddalić skargę, jeśli na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że z uwagi na przedmiot skarg nie była determinowana terminem, lecz wyczerpaniem uprzednich środków zaskarżenia, termin taki w przedmiotowej sprawie jest irrelewantny. Fakt wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa [...] po wydaniu przez organ decyzji nie może stanowić wyrazu braku należytej staranności Spółki, sformułowana ocena w tym aspekcie sądu wojewódzkiego jest błędna. Niemożliwa jest taka interpretacja, która w sposób niezgodny z ustawą ogranicza termin do momentu zakończenia postępowania administracyjnego. Oddalając skargi sąd pierwszej instancji naruszyć miał także uprawnienie skarżącej Spółki wynikające z art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w aspekcie naprawienia szkody powstałej wskutek wadliwego działania organu, a tym samym realizację uprawnień z art. 417¹ § 3 Kc. Przywołując na wsparcie swej argumentacji jedno z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz doktrynę (powołano się na opracowanie komentarzowe do przepisów Konstytucji RP autorstwa P. Sarneckiego), Spółka wywodzi, iż sąd wojewódzki zamknął jej prawo do sądu powszechnego, albowiem wadliwie stwierdził, iż nie jest możliwe uwzględnienie skarg, gdy w chwili ich wniesienia organ nie pozostaje bezczynny, ani nie prowadzi przewlekle postępowania. Spółka krytycznie oceniła także lakoniczne stwierdzenia zawarte w końcowych fragmentach uzasadnienia wyroku, kwestionując tam zawartą ocenę sposobu prowadzenia przez organ wojewódzki postępowania w aspekcie braku przesłanek bezczynności i przewlekłości. W jej ocenie Marszałek Województwa [...] prowadził wadliwie postępowanie, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz naruszając zasadę zaufania obywateli do organu, nie dążył do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa [...], działający przez fachowego pełnomocnika, wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu możliwość wniesienia skarg na bezczynność lub przewlekłość ma na celu dyscyplinowanie administracji, zaś zakończenie postępowania administracyjnego wydaniem decyzji powoduje, że stan taki, gdyby istniał – ustaje. Możliwość uwzględnienia takich skarg istnieje, gdy na dzień wniesienia skargi miał miejsce stan określony w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, tj. brak było rozstrzygnięcia organu. Na taki kierunek interpretacji art. 149 Ppsa wskazywać ma uzasadnienie nowelizacji Ppsa z 2015 r., takiej interpretacji doszukać się także można w wypowiedziach doktrynalnych, jak i w orzecznictwie. Przyjęcie stanowiska Spółki prowadziłoby, jak to trafnie miał zauważyć sąd wojewódzki, do nieograniczonej w czasie możliwości wnoszenia skarg na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, tymczasem w przypadku roszczeń odszkodowawczych przepisy prawa przewidują przedawnienie. Organ naprowadza, iż skargi wniesione zostały blisko pięć lat po tym, gdy zapadła decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaś termin przedawnienia deliktu z art. 442¹ Kc wynosi trzy lata. Przywołując treść art. 417¹ § 3 Kc organ uznaje, że brak jest podstaw do dochodzenia odszkodowania na podstawie cyt. przepisu w sytuacji, gdy decyzja już została wydana. Błędne ma być stanowisko Spółki jakoby wyrok WSA we Wrocławiu pozbawiać miałby możliwości dochodzenia odszkodowania, skoro jest ono możliwe na podstawie art. 417 Kc. Sprawa miała charakter skomplikowany, nadto brak współpracy strony w toku postępowania z organem uzasadniał poszczególne czynności organu. Wskazując na zapadające decyzje, jak i zmieniający się stan faktyczny i prawny, w ocenie Marszałka Województwa [...] – przy uwzględnieniu faktu oddalenia przez NSA wyrokiem II OSK 388/15 skargi kasacyjnej Spółki od wyroku oddalającego skargę strony na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. – zarzuty Spółki należy uznać za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. A. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do obrazy przepisu art. 151 Ppsa w powiązaniu z innymi przepisami cyt. ustawy. Zwrócić wszakże wypadnie uwagę, że art. 151 Ppsa ma charakter tzw. wynikowy, skoro w swej treści określa, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Innymi słowy z art. 151 Ppsa wynika wyłącznie forma orzeczenia w sprawie ze skargi sądowoadministracyjnej – jej oddalenie – o ile sąd dochodzi do wniosku, że skargi tej nie uwzględnia. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter, stawiając zaś zarzut jego naruszenia należy powiązać go z innymi, konkretnymi przepisami. Rzecz jednak w tym, że wniesiona skarga kasacyjna w tym aspekcie zawiera szereg niedokładności. B. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa we wniesionej skardze kasacyjnej powiązano z art. 149 Ppsa. W orzecznictwie po wielokroć wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarżący kasacyjnie, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Art. 149 Ppsa składa się z kilku paragrafów, zaś w pkt 1) a) i b) skargi kasacyjnej wbrew konieczności wskazania precyzyjnie tego przepisu (tych przepisów), któremu (którym) miał uchybić sąd pierwszej instancji, takiego konkretnego przepisu zawartego w art. 149 Ppsa nie wskazano, co czyni ów zarzut nie poddającym się kontroli przez sąd kasacyjny. C. W pkt 1) a) zarzuty naruszeń art. 151 w zw. z art. 149 Ppsa powiązano także z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Tymczasem ten ostatni przepis w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określając wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego, wynika bowiem z niego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W judykaturze trafnie zauważono, iż przepis art. 3 Ppsa wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 Ppsa nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W realiach przedmiotowej sprawy WSA we Wrocławiu nie mógł naruszyć przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, skoro rozpoznał skargi wniesione zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość Marszałka Województwa [...]. Tym samym – wbrew stwierdzeniu zawartemu w petitum zarzutu 1) a) skargi kasacyjnej – sąd ten nie stwierdzić miał, jak mu zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że "sprawa administracyjna zakończona wydaniem decyzji nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia skargą na bezczynność oraz skargą na przewlekłość". D. W pkt 1) b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 Ppsa powiązano także z art. 53 Ppsa. Tymczasem ten ostatni dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (paragrafy), zaś w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, której z nich dotyczyć miałby ów zarzut. Tak sformułowana podstawa kasacyjna – jak to uprzednio wyłuszczono – uniemożliwia w praktyce rozpoznanie wadliwie formalnie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego. Wypadnie zauważyć, że sąd wojewódzki rozpoznał wniesione skargi Spółki, nie odrzucał zaś ich z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. E. Istota sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do rozstrzygnięcia w kwestii niezasadności wniesionych skarg w razie stwierdzenia, że w chwili ich wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości postępowania, skoro zostało ono zakończone przed wniesieniem skarg. Sąd wojewódzki przyjął, że skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa może być uwzględniona (choćby w części) wyłącznie, jeśli została wniesiona w toku postępowania administracyjnego. Kwestią zasadniczą była zatem ocena trafności stanowiska zajętego przez WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku, wedle którego nie jest możliwe uwzględnienie wniesionych skarg na bezczynność jak i na przewlekłość Marszałka Województwa [...], skoro w dacie ich wniesienia organ nie prowadził postępowania administracyjnego. F. Problem wpływu stanu toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie w chwili wnoszenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej wniesieniem tego typu skargi, nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie sądowym. Prezentowane są w tym zakresie zasadniczo rozbieżne poglądy. W wyroku z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 (CBOSA.www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa, wskazując ponadto, że uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 Ppsa. Sąd ten orzekał w sytuacji, gdy art. 149 § 1 Ppsa miał następującą treść: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W przywołanym wyroku Sąd Naczelny obszernie argumentując swoje stanowisko, przy tym akcentując zmiany treści art. 149 Ppsa i uznając, że należy go interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, doszedł do przekonania, że konstrukcja tej skargi, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydanie aktu, podjęcie czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie tego Sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd ten afirmował tezę, wedle której skarga na przewlekłość postępowania zasadniczo zmierza do uzyskania przez stronę orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podkreślając niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego, w aspekcie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. W odniesieniu do aktualnego brzmienia art. 149 § 1 Ppsa w judykaturze dominuje stanowisko przeciwne do zaprezentowanego w wyroku II OSK 891/13. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 (LEX nr 2345709) stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. W motywach tego wyroku podkreślano, że zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 Ppsa, uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także - zgodnie z § 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Naczelny przy tym zauważył, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających (...) za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego – w ocenie Sądu Naczelnego wyrokującego w sprawie II OSK 891/13 – nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym aspekcie akcentowano powinności strony, która należycie dbając o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania, konkludując iż odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Podobny kierunek rozstrzygania zagadnienia odnośnie wpływu stanu, jaki występuje w dacie wnoszenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, w aspekcie jej skuteczności, zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., I FSK 154/16 (LEX nr 2404363). W wyroku tym sformułowano tezę, wedle której, jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Sąd wyrokujący w przedmiotowej sprawie orzekał na podstawie art. 149 § 1 Ppsa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., które miało zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W motywach wyroku I FSK 154/16 wywodzono dalej, że celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Stanowisko, wedle którego sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, prezentowane jest także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17 (LEX nr 2474948). G. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowiska prezentowane w wyrokach II OSK 891/13, II OSK 2966/17 oraz I FSK 154/16 i uznaje je jako własne. Innymi słowy, dla oceny zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest bez znaczenia stan sprawy administracyjnej w chwili wnoszenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, Warszawa 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; por. także A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 648). Prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd jest zbieżny z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 Ppsa ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji Ppsa (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją przeto ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji Ppsa, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 Ppsa, było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. W skardze kasacyjnej powołano się na artykuł J.P. Tarno, Bezczynność organu, a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013 jesień, nr 69, wskazując iż powołany Autor miał opowiedzieć się za stanowiskiem dopuszczającym możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji, w aspekcie możliwości uzyskania prejudykatu przy ubieganiu się o odszkodowanie w razie bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej. Brak precyzyjnego wskazania strony przywołanej publikacji, gdzie miałaby być wyrażona taka teza, poza ograniczeniem się do zacytowania ostatniego zdania obszerniejszej publikacji, utrudnia odniesienie się do takiego stwierdzenia skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu lektura przywołanego artykułu zdaje się przeczyć tezie forsowanej w skardze kasacyjnej. W przytoczonej publikacji (CASUS 2013 jesień, nr 69, s. 13) wskazano, że "Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący, jeżeli uważa, że organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w wyznaczonym przez prawo terminie, może w każdym czasie – po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia lub złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wnieść skargę na bezczynność tego organu, aż do momentu, gdy organ przestanie być w zwłoce, tzn. do dnia wydania żądanego aktu lub podjęcia wnioskowanej czynności" (podkr. Sądu). Z przytoczonego stwierdzenia zdaje się wynikać wyraźny pogląd cyt. Autora, że skarga na bezczynność może być wniesiona skutecznie do momentu załatwienia sprawy. W odniesieniu do skargi na przewlekłość stanowisko J.P. Tarno w przywołanym artykule – wbrew temu co stwierdzono w skardze kasacyjnej – wcale nie jest jednoznaczne, przeciwnie, Autor ten formułuje w istocie pytanie – "Czy możliwe jest oderwanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania od sprawy głównej, która przecież w dacie wniesienia tej skargi została już załatwiona?" (s. 14). Za kwestię otwartą uważa odpowiedź na pytanie, czy ze skargą na przewlekłość postępowania można wystąpić w każdym czasie, nawet po wydaniu decyzji w sprawie, czy też tylko do tego momentu. Te – przywołane przez Sąd – fragmenty publikacji autorstwa J.P. Tarno zdają się przeto nie wspierać – jakby to wynikało z motywów skargi kasacyjnej – zarzutów kasacyjnych Spółki. H. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku odnośnie dopuszczalności orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w aspekcie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko, gdy stan bezczynności lub przewlekłości w sprawie administracyjnej istniał w dacie wnoszenia skargi określonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, jest prawidłowe. Znajduje ono wsparcie dodatkowo w systemowej wykładni przepisów Ppsa, a ściślej wynika z treści art. 54 § 3 Ppsa. Wedle cyt. przepisu w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez sąd wojewódzki "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości. I. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka natomiast zarzuca sądowi wojewódzkiemu, w aspekcie naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, lakoniczność końcowych stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku, a odnoszących się do oceny stanu przewlekłości i bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...]. Stwierdzenia sądu a quo w tym względzie są istotnie zbyt ogólnikowe, aby można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte bezczynnością lub przewlekłością jego prowadzenia, wymagało to gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szczegółowej oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Ustalenia te wymagałyby precyzyjnego odnoszenia się do konkretnych czynności, dat, kwantyfikowania działań procesowych tak organu, jak i strony postępowania. W kwestionowanym wyroku stwierdzeń tych brak, były one jednak zbędne, wobec zasadniczo poprawnej konstatacji sądu wojewódzkiego o bezskuteczności skarg, skoro w chwili ich wnoszenia sprawa była już załatwiona stosowną decyzją administracyjną. Jak już uprzednio wskazano, wadliwe uzasadnienie wyroku, w myśl art. 184 Ppsa, nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, o ile zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. J. W tych okolicznościach nie mógł zostać uwzględniony zarzut niezastosowania art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od tego, że art. 45 Konstytucji RP dzieli się na dwa paragrafy, a w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego artykułu, który sąd wojewódzki miałby naruszyć, to nie można zgodzić się ze Spółką, że wydany wyrok pozbawia skarżącą prawa do sądu, w aspekcie prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 § 1 Konstytucji RP). WSA we Wrocławiu nie rozpoznawał wszak sprawy odszkodowawczej, zaś niewątpliwy aspekt tego wyroku związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadniał możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Kwestia odpowiedzialność cywilnej administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w przepisach Ppsa. K. Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.