II SA/Go 192/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] W dniu 20 sierpnia 2018 r. K.K. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na znajdującego się pod opieką prawną małoletniego M.M. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, powołując się na art. 2 pkt 3 i 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 7 ust. 9, art. 8 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2018. 2134 ze zm., dalej jako u.p.p.w.d.), art. 104 k.p.a. oraz zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy, odmówił K.K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pozostającego pod opieką prawną M.M., na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawczyni złożyła do akt oświadczenie, że od 2011 r. jest opiekunem prawnym nie spokrewnionego z nią małoletniego M.M., a także, że małoletni nie ma własnych dochodów, a na jego rzecz nie są świadczone alimenty. Ponadto dodała, że małoletni przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym [...], pobyt ten ma charakter trwały, a zakład zaspokaja wszystkie potrzeby małoletniego. Strona podała, że nie ponosi jakichkolwiek wydatków na utrzymanie małoletniego, a zakładowi przekazuje przyznany dla M.M. zasiłek pielęgnacyjny. Organ uznał, iż nie zostały spełnione warunki niezbędne do przyznania wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na dziecko znajdujące się pod jej opieką prawną, ponieważ wnioskodawczyni nie zamieszkuje wspólnie z tym dzieckiem, a jest to czynnik niezbędny do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, a ponadto wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., ze względu na to, że nie ponosi żadnych wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Organ wyjaśnił, iż mimo tego, że w świetle treści art. 8 u.p.p.w.dz., enumeratywnie określającego osoby, którym świadczenie wychowawcze nie przysługuje, wnioskodawczyni nie jest osobą zaliczającą się do tego katalogu, to jednak organ odmówił przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż według art. 4 ust. 1 u.p.p.w.dz. świadczenie wychowawcze ma na celu pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim, a strona nie ponosi żadnych wydatków na M.M. Od powyższej decyzji K.K. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 6, art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104, art. 127 ust. 2 k.p.a., art. 2 pkt 3 i 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 7 ust. 9, art. 8ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, wykładnia art. 4 i 8 u.p.p.w.d. prowadzi do wniosku, że prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje podmiotom wskazanym w art. 4 ust. 3 u.p.p.w.d., gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Według organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. sprzeciwia się przyznaniu stronie jako opiekunowi prawnemu małoletniego M.M. świadczenia wychowawczego. SKO uznało, iż Zakład Leczniczo-Opiekuńczy [...], w którym trwale przebywa M.M., jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.d. Zakład leczniczo-opiekuńczy, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2109 z późn. zm.) udziela stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych innych niż szpitalne w przypadku świadczeń, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy. Następnie organ odwoławczy rozważył czy fakt, że strona przekazuje Zakładowi wypłacany jej zasiłek pielęgnacyjny M.M. dyskwalifikuje Zakład Leczniczo-Opiekuńczy jako instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.p.p.w.d. SKO stwierdziło, iż nie zostało udowodnione, że strona jest zobowiązana do przekazywania dochodu małoletniego na opłacenie jego utrzymania w Zakładzie, a takiego zobowiązania nie sposób wywieść również z żadnego innego elementu materiału dowodowego sprawy. Czym innym jest bowiem okoliczność uzyskiwania dochodu przez małoletniego, a czym innym ponoszenie odpłatności za utrzymanie małoletniego w Zakładzie. Zdaniem Kolegium nie można rozumieć określenia "całodobowe utrzymanie" użytego w treści art. 8 ust. 2 u.p.p.w.d. jako "całkowite", "stuprocentowe" czy wreszcie jako wykluczające jakiekolwiek inne formy wsparcia niż te zapewnione przez daną instytucję, a raczej jako "praktycznie pełne" czy "w zasadzie pełne". Według Kolegium z uwagi na charakter i zakres świadczeń zdrowotnych i innych zapewnianych przez Zakład Leczniczo-Opiekuńczy wraz z finansowaniem tych świadczeń ze środków powiatu miejsca urodzenia małoletniego zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi o tym, że Zakład Leczniczo-Opiekuńczy, w którym przebywa małoletni M.M., jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Zdaniem SKO, w świetle przewidzianych w u.p.p.w.d. przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, w przypadku umieszczenia dziecka w placówce zapewniającej pomieszczenie, wyżywienie, opiekę, rehabilitację i leczenie (w tym wypadku w Zakładzie Leczniczo-Opiekuńczym [...]), świadczenie wychowawcze nie przysługiwało stronie na rzecz małoletniego M.M. Organ wskazał, iż całość kosztów związanych z bieżącym utrzymaniem małoletniego, dla którego strona jest ustanowiona opiekunem prawnym, pokrywała jednostka samorządu terytorialnego. Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji co do wymogu zamieszkiwania przez opiekuna prawnego wspólnie z małoletnim, które pozostaje pod opieką prawną. SKO wskazało, iż skoro do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną, a tak stanowi art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., to tym samym małoletni pozostający pod opieką prawną i opiekunowie prawni nie stanowią rodziny w myśl przepisów u.p.p.w.d. Od powyższej decyzji K.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podała, iż małoletni M.M., którego jest opiekunem prawnym, urodził się z zespołem Downa i licznymi wadami, wymaga karmienia specjalną dietą, wspomagania oddychania i stałej opieki anestezjologiczno- neurologicznej, cierpi na niewydolność krążeniowo - oddechową. Skarżąca wskazała, iż M.M. ze względu na swój stan zdrowia nie został umieszczony przez Sąd Rodzinny w pieczy zastępczej, a w Zakładzie Leczniczo Opiekuńczym [...]. Podała też, że nie zaniedbuje kontaktu z małoletnim M., do tej pory pobierane świadczenie wychowawcze wpłacała na specjalne konto bankowe, a środkami tymi dysponował dyrektor Zakładu Leczniczo Opiekuńczego [...] i w całości były wykorzystywane na polepszenie bytu M. Zdaniem skarżącej nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 8 u.p.p.w.d., a w jej ocenie małoletni nie jest umieszczony w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Według skarżącej ustawodawca przyznając prawo do świadczeń wychowawczych ich opiekunom prawnym, nie zróżnicował opiekunów prawnych ze względu na to czy sprawują opiekę nad dziećmi w swych prywatnych domach czy też jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdy dziecko przebywa w Zakładzie, zwłaszcza, że przebywanie małoletniego M. poza Zakładem może stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją. W dniu 4 kwietnia 2019 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo, w którym Rzecznik Praw Dziecka (dalej jako RPD) zgłosił udział w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. RPD zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko pozostające pod opieką prawną – M.M. Zdaniem RPD organ ustalając prawo K.K. do świadczenia wychowawczego na jej podopiecznego wadliwie ustalił, że Zakład Leczniczo-Opiekuńczy [...], w którym trwale przebywa małoletni M.M., jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. Według RPD nie jest możliwe zaakceptowanie powołanego przez organ przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. z pominięciem art. 2 ust. 8, art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. oraz przepisów dotyczących opieki, tj. art. 145-153 k.r.o. RPD wskazał na ciężki stan zdrowia małoletniego M.M., który nie ma żadnej możliwości funkcjonowania poza wzmożoną i profesjonalną opieką medyczną, stąd postanowieniem Sądu umieszczony został na czas leczenia w Zakładzie Leczniczo-Opiekuńczym [...] prowadzonym przez Zgromadzenie Sióstr. Analizując przepisy k.r.o. RPD wskazał, iż pieczę nad osobą dziecka należy odróżnić od faktycznej pieczy nad osobą dziecka, którą sprawują osoby zamieszkujące razem z dzieckiem. Nie ma obowiązku włączenia dziecka do wspólności domowej, ponieważ stosunek pomiędzy nim a osobą, której powierzono funkcję opiekuna, nie jest stosunkiem rodzinnoprawnym, co oznacza, że sąd nie może zobowiązać opiekuna prawnego do faktycznego zamieszkania z podopiecznym, a opiekun prawny nie jest także zobowiązany do sprawowania faktycznej pieczy przez całą dobę. RPD wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. - do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, co tym samym oznacza, że dzieci pozostające pod opieką prawną i opiekunowie prawni nie stanowią rodziny w myśl u.p.p.w.dz. W konsekwencji warunkiem do uzyskania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz z podopiecznym. Następnie RPD przedstawił interpretację pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, wskazując, iż definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d. i w związku z tym instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie mogą być jedynie zakłady administracyjne wskazane w cytowanym przepisie i niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie rozszerzającej wykładni przyjętej definicji. Według RPD Zakład Leczniczo-Opiekuńczy, w którym przebywa małoletni M.M. nie odpowiada swą nazwą żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". RPD wyjaśnił, iż zakład opiekuńczo-leczniczy jest przedsiębiorstwem podmiotu leczniczego, albo jednostką organizacyjną przedsiębiorstwa, która udziela stacjonarnie i całodobowo usług medycznych obejmujących długoterminową opiekę medyczną oraz pielęgnację pacjentów, którzy nie wymagają hospitalizacji. Pobyt w nim jest współfinansowany ze środków NFZ. Art. 18 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, z późn. zm.) określa wysokość opłat ponoszonych przez świadczeniobiorcę za pobyt w zakładzie opiekuńczo leczniczym, pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, który udziela świadczeń całodobowych, które dotyczą kosztów wyżywienia i zakwaterowania, nie zaś udzielanych tam świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei ust. 3 cyt. ustawy dotyczy sytuacji, gdy opłatę, o której mowa w ust. 2 zdanie drugie, w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo- leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd, ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce urodzenia dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce urodzenia dziecka, właściwy do ponoszenia opłaty jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w zakładzie. RPD wskazał, iż M.M. został umieszczony w Zakładzie w oparciu o postanowienie sądu, jego pobyt jest współfinansowany ze środków NFZ oraz przez gminę, a z uwagi na fakt, że zakład ten prowadzony jest przez Siostry Zakonne poza kompensowanymi przez Państwo środkami przeznaczanymi na świadczenia dla podopiecznych, placówka wspierana jest przez indywidualnych darczyńców. Podkreślił przy tym, iż opiekun prawny dziecka przekazuje na rzecz małoletniego środki finansowe w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, które wpłaca na specjalnie założone dla dziecka konto bankowe. Środki te służą częściowemu pokryciu kosztów jego utrzymania i wychowania. RPD dodał, iż K.K. systematycznie odwiedza w placówce swojego podopiecznego, ma nawiązaną więź z dzieckiem i nie zaniedbuje obowiązków nałożonych na nią, jako opiekuna prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2018.2134 j.t., dalej jako u.p.p.w.d.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wobec jednoznacznego wskazania w art. 4 ust. 2 opiekuna prawnego, nie było sporne, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca jako opiekun prawny małoletniego M.M. była co do zasady uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego, a przedmiotem sporu było wyłącznie to czy prawo to nabyła w sytuacji gdy małoletni przebywa w całodobowym ośrodku - Zakładzie Leczniczo-Opiekuńczym [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d. instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Sąd podziela stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, iż przyjęta w art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d. definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie ma charakter zamknięty, w sposób wyczerpujący wymieniając zaliczane do tego pojęcia rodzaje placówek i nie zalicza do nich zakładów leczniczo-opiekuńczych, a w takiej placówce małoletni przebywa M.M. Należy zauważyć, iż od 1 kwietnia 2016 r., zgodnie ze zmienioną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2018.2220 ze zm.), zmieniono także w tej ustawie definicję pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Do tej daty art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. A zatem na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy zakład opiekuńczo-leczniczy był zaliczany do instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie, natomiast z dniem 1 kwietnia 2016 r. z zakresu tego pojęcia zakład opiekuńczo-leczniczy a także zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy oraz placówkę opiekuńczo-wychowawczą wyłączono. Definicja pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest zatem obecnie identyczna jak w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazuje na wolę ustawodawcy wyeliminowania z zakresu tego pojęcia m.in. zakładów opiekuńczo-wychowawczych. Należy przy tym zauważyć, że świadczenia opieki zdrowotnej realizowane przez zakłady opiekuńczo-lecznicze są finansowane częściowo przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a częściowo przez pacjenta lub jednostkę samorządu terytorialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca przekazuje na rzecz Zakładu świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz małoletniego M.M., a jak wynika ze skargi także pobierane dotychczas świadczenie wychowawcze wpłacała na specjalny rachunek bankowy i środki te były przeznaczane przez Zakład w całości na zaspokojenie potrzeb małoletniego. Słusznie wskazał też Rzecznik Praw Dziecka, co zostało także zauważone przez organ odwoławczy, że skoro zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną, to tym samym małoletni pozostający pod opieką prawną i opiekun prawny nie stanowią rodziny w myśl przepisów u.p.p.w.d. i co za tym idzie warunkiem uzyskania świadczenia wychowawczego przez opiekuna prawnego nie jest jego wspólne zamieszkiwanie z podopiecznym. Reasumując w ocenie Sądu istnieją podstawy do wypłaty świadczenia wychowawczego nie tylko na rzecz dzieci pozostających w rodzinach, ale także tych pozostających pod opieką opiekuna prawnego i przebywających w placówkach nie wymienionych w art. 2 pkt 8 ustawy, któremu nadano charakter definicji zamkniętej. Przyjęta przez ustawodawcę redakcja przepisów ustawy, w tym także art. 4 ust. 1, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, nie wyłącza bowiem stosowania jej przepisów wobec dzieci pozostających w instytucjach nie wymienionych wprost w art. 2 pkt 8 u.p.p.w.dz. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, orzekające organy dokonały błędnej wykładni powyższych przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozstrzygną o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego.