II OSK 3481/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 615/19 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 20 grudnia 2018 r. nr ES.224.273.2017.DT w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od R. K. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 615/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych, zwanego dalej "DGLP", w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez DGLP postanowienia kasatoryjnego z 18 sierpni 2016 r.) Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, zwany dalej "DRDLP", w Warszawie, wydał w dniu 6 września 2017 r. postanowienie nr 288/17, którym odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem do sieci miejskich na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W.. W uzasadnieniu wskazano, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja nie nastąpiła zmiana przeznaczenia na cele nieleśne z uwagi na brak pozbawienia terenu statusu ochronności, dlatego nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem DGLP utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania uwzględniono okoliczność, że wyjaśniono, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o warunkach zabudowy z dnia 10 września 2007 r., nr 330/B/2007, dotyczyła innej inwestycji, innego obszaru, oraz nie miała związku z aktualnie prowadzonym postępowaniem, w związku z tym zawarte w niej ustalenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniono też, że teren planowany do inwestycji w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił użytki rolne. Zmiana użytków z rolnych na Ls nastąpiła w późniejszym okresie. W związku z tym oczywiste jest, że dla terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne (nie było takiej możliwości skoro grunt nie był lasem). Następnie DGLP powołał się na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i stwierdził, że dla terenu ww. działek nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym przypadku nie został spełniony warunek zawarty w ww. przepisie. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto zawnioskował o dopuszczenie dowodu z kserokopii decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 września 2007 r.; oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowień – rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące wydania obu postanowień z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz naruszenia przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 615/19, oddalając skargę, powołał się na treść art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", i stwierdził, że bezsprzecznie organy obu instancji ustaliły, że ww. działki stanowią lasy oznaczone symbolem LsVI. Ustalenia tego skarżący nie kwestionuje. W planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992 r. przedmiotowe działki położone były na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na działkach leśnych (MUL-36), jednak dopuszczenie zabudowy uzależnione było od pozbawienia terenu statusu lasu ochronnego, a z zebranych dokumentów wynika, że lasy ochronne objęte tym planem zagospodarowania nie zostały pozbawione tego statusu. Wynika to wprost z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z uzupełniających wyjaśnień udzielonych przez Urząd m.st. Warszawy pismem z 4 września 2017 r. Z wyjaśnień tych wynika również, że w czasie obowiązywania tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren planowany pod inwestycję stanowił użytki rolne, a ich przekwalifikowanie na kategorię Ls nastąpiło w późniejszym okresie. Na tej podstawie organ stwierdził, że dla przedmiotowego terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Ponadto Sąd wskazał, że istniały w niniejszej sprawie podstawy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro przedmiotowe działki w ewidencji gruntów zostały sklasyfikowane jako las (wymóg z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienia wydane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym niezasadny był zarzut wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał też, że ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2007 r. nie jest tożsama przedmiotowo z projektem decyzji opiniowanej w niniejszej sprawie (dotyczy innej inwestycji – dwóch bliźniaków), a ponadto nie wskazano dokładnego usytuowania na gruncie planowanych inwestycji, co wyklucza stawianą przez skarżącego tezę o tożsamości uzgadnianych warunków zabudowy. Ponadto czym innym jest budowa jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego, a czym innym budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu bliźniak (każdy po dwa segmenty). Sąd podkreślił, że ww. decyzja z 2007 r. ustalała warunki zabudowy na gruntach stanowiących wówczas kategorie RV, natomiast obecnie obszar ten stanowi grunt leśny. Sąd wyjaśnił, że pozostawanie w obrocie ww. decyzji z 2007 r. nie oznacza, że planowana inwestycja została zrealizowana, a grunt jest użytkowany na cele nieleśne. W treści projektu decyzji o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie główne zawarł informację o istnieniu decyzji z 2007 r. i potwierdził, że inwestor na podstawie tej decyzji dokonał jedynie podziału nieruchomości. Jednocześnie jednak stwierdził, że teren ten w powszechnej ewidencji gruntów został przekwalifikowany i obecnie stanowi grunt leśny. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że grunt, do którego odnosi się opiniowany projekt decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter inny niż leśny. Zważywszy na powyższe, bezprzedmiotowy był zawarty w skardze wniosek dowodowy, bowiem powołany w nim dokument był znany już organowi I instancji i został przez niego wzięty pod uwagę przy wydawaniu postanowienia z dnia 6 września 2017 r. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że niezależnie od przyczyn, dla których nastąpiła zmiana kwalifikacji gruntów, organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest związany treścią tego projektu oraz ustaleniami wynikającymi z aktualnego wpisu do powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ewentualne zastrzeżenia skarżącego, co do przyczyn i podstaw zmiany kwalifikacji gruntów nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż należą do właściwości innych organów. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 K.p.a., jednak skarżący w żaden sposób nie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w sprawie nie doszło do pozostałych przedstawionych w skardze naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na zasadność podjętego ostatecznie rozstrzygnięcia (w sprawie zgromadzono wszystkie dokumenty; na etapie postępowania zażaleniowego organ nie oparł się na nowych okolicznościach i dowodach; cały materiał zgromadzony w aktach był znany skarżącemu, a skarżący nie zgłosił żadnych istotnych nowych dowodów). W tej sytuacji skrótowe powołanie się przez DGLP na znane już skarżącemu ustalenia nie naruszyło jego interesów, a także nie wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd, wskazując na istotę postępowania uzgodnieniowego, wyjaśnił, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych zobligowany jest ocenić pod kątem ochrony gruntów leśnych przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia – w tym przypadku z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nieobjęcie zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Skoro więc planowana inwestycja nie czyni zadość przepisom o ochronie gruntów leśnych, to zasadnie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie doszło więc do naruszenia zasady legalizmu, a zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z załączonej kopii postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] oraz kopii mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący gruntu stanowiącego użytek leśny (Ls) podlega uzgodnieniu z organem właściwym do spraw ochrony gruntów leśnych nawet w przypadku objęcia gruntu decyzją o warunkach zabudowy zezwalającą na lokalizację zabudowy mieszkaniowej; 2) art. 92 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania, iż grunt jest wykorzystywany na cele leśne znaczenie prawne ma jedynie klasyfikacja gruntu w ewidencji gruntów i budynków – dopiero zrealizowanie inwestycji budowlanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest równoznaczne z wykorzystywaniem gruntu na cele nieleśne, podczas gdy z treści tego przepisu wynika expressis verbis (fragment przepisu przeoczony przez Sąd I instancji przy przytaczaniu treści tego przepisu na str. 5 uzasadnienia wyroku), że za grunty wykorzystywane na cele leśne nie uznaje się gruntów, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) art. 106 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ uzgadniający w każdym przypadku jest obowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. niezależnie od istnienia podstawy prawnej do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie główne o zajęcie stanowiska w konkretnej sprawie, podczas gdy zdaniem skarżącego wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 1 K.p.a. jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy przepis szczególny zawiera podstawę prawną do wystąpienia o zajęcie stanowiska; 4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 § 1 K.p.a. nie podlega stwierdzeniu nieważności – jako wydane bez podstawy prawnej – nawet w przypadku, gdy brak jest podstawy prawnej do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie główne o zajęcie stanowiska w trybie uzgodnienia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę akt sprawy, w tym m.in. treści ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. i załącznika graficznego do tej decyzji, wskutek czego Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja ta dotyczy innego obszaru niż uzgadniany projekt o warunkach zabudowy (który dotyczy ww. działek), a także błędnie uznał, że w ww. decyzji nie wskazano dokładnego usytuowania na gruncie planowanych inwestycji; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niestaranne sporządzenie uzasadnienia wyroku, co przejawia się m.in. w: - niedokładnym przytoczeniu treści kluczowego dla sprawy przepisu prawa, tj. art. 92 ust. 2 u.g.n. (na str. 5 uzasadnienia wyroku) przez pominięcie fragmentu tego przepisu, na który powołuje się skarżący, a który stanowi, że grunty, dla których ustalono warunki zabudowy nie są uznawane za grunty wykorzystywane na cele leśne; - niespójnym przedstawieniu (na str. 6 i 7 uzasadnienia wyroku) kluczowej dla sprawy kwestii skutków prawnych ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r., wydanej dla obszaru ówczesnej działki nr [...] z obrębu [...] (z której podziału powstały przedmiotowe działki nr [...],[...],[...],[...]); - niespójnym przedstawieniu kwestii istnienia podstawy prawnej do wydania przez DRDLP postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (tj. budowy domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na ww. działkach) oraz braku odniesienia się do przeoczonego przez Sąd I instancji fragmentu art. 92 ust. 2 u.g.n. na gruncie przedmiotowej sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, podczas gdy należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przez organy obydwu instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; 5) art. 122 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez Sąd I instancji pomimo, że przedmiotowa sprawa ma charakter merytoryczny, a rozstrzygnięcie organu ma zasadniczy wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także pomimo złożenia w skardze na przedmiotowe postanowienie z dnia 20 grudnia 2018 r. wniosku o przeprowadzenie rozprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na skutek błędnego uznania, że nie zostały one wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczność, że dla przedmiotowych działek została wydana decyzja o warunkach zabudowy z 2007 r. nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie istniała podstawa prawna, która pozwalałaby na wystąpienie przez organ planistyczny o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2007 r. jakkolwiek dotyczyła terenu przedmiotowych działek. To jednak możliwość zabudowy działki nr [...] odnosiła się tylko do istniejących wówczas gruntów rolnych, które aktualnie odpowiadają przedmiotowym działkom powstałym z późniejszego podziału działki nr [...]. Taką też ocenę potwierdza załącznik graficzny do ww. decyzji z 2007 r., w którym linię zabudowy wyznaczono tylko na części rolnej działki, pozostawiając pozostałą część tej działki, stanowiącej grunty leśne, bez warunków zabudowy. Należy więc przyznać rację skarżącemu w tym zakresie. Jednak odmienne oceny organów w niniejszej sprawie, jak i Sądu I instancji w zakresie braku tożsamości przedmiotowej ww. decyzji z 2007 r. ze sprawą aktualnie rozpatrywaną przez organy administracyjne, nie mają wpływu na wynik sprawy ze względów wskazanych poniżej. Tego rodzaju ocena przesądza zaś, że część zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. Komentowany przepis koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Chodzi tu też o aktualne przeznaczenie gruntu jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex; por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2737/14). Wynika z powyższego, że istnienie decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r., po pierwsze, nie potwierdza istnienia pierwszej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a po wtóre, w żadnym razie nie potwierdza zaistnienia drugiej z przesłanek, zgodnie z którą teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kluczową okolicznością w niniejszej sprawie jest, że teren przedmiotowych działek w 2011 roku (co sam przyznał skarżący na rozprawie przed NSA) zmienił przeznaczenie na grunty leśne. Taki też wpis istnieje w rejestrze gruntów i chociaż w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II OSK 64/14) – niemniej skarżący nie wykazał aby w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie zostały spełnione ww. przesłanki tak aby można było mówić, że nie mamy do czynienia z gruntem leśnym, a w dalszym ciągu jest to grunt rolny. To zaś oznacza, że uzasadnionym jest twierdzenie, że przedmiotowy teren (leśny) na gruncie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie prawnej, a więc wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tej ocenie nie przeczy treść przywoływanego przez skarżącego art. 92 ust. 2 u.g.n., Przepis ten dotyczy bowiem podziału nieruchomości, stąd zdefiniowanie w nim pojęcia "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" może służyć jako wskazówka, ale na etapie oceny dopuszczalności podziału nieruchomości, np. wywołanego decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przesłanka wynikająca z art. 92 ust. 2 u.g.n. dotycząca nieustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się tylko wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg, a nie – jak tego dopatruje się skarżący – gruntów leśnych. Inne rozumowanie byłoby sprzeczne z celami ochrony gruntów leśnych, w tym procedurą zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Poza tym uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 1 K.p.a., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów leśnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 528/18). W odniesieniu do przedmiotowego terenu jako leśnego nie została, a w zasadzie nie mogła być spełniona także druga przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ w dacie obowiązywania planu miejscowego z 1992 r., który na tym terenie dopuszczał zabudowę mieszkalną, tego rodzaju zmiana przeznaczenia gruntu dotyczyła tego terenu jako rolnego, a nie – leśnego. Wynika z tego, że przedmiotowy teren jako leśny nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła bez podstawy prawnej, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa, nie mówiąc o kwalifikowanej postaci tego naruszenia jaką jest rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP; art. 92 ust. 2 u.g.n.; art. 106 § 1 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu należy wskazać, że powstanie lasu z reguły związane jest z procesami naturalnym, tj. wzrostem flory. Wynika z tego konieczność wdrożenia przez właściciela stosownych działań (także w ramach przyznanych praw i obowiązków wynikających z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP) celem niedopuszczenia do zalesienia gruntu, który pierwotnie miał np. przeznaczenie rolne (a w czasie obowiązywania planu miejscowego – przeznaczenie mieszkalne). Dla prawnego uznania danego gruntu za las mają znaczenie także ustalenia faktyczne, a mianowicie nie tylko te wykazane w katastrze nieruchomości jako grunty leśne lecz także tereny zadrzewione i zakrzewione. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 122 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazywanego w ramach tych podstaw skargi kasacyjnej naruszenia prawa nie uzasadnia okoliczność, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany. Niezależnie od sposobu procedowanego trybu, czy to na rozprawie z udziałem stron, czy w trybie uproszczonym, w świetle zebranego materiału dowodowego to Sąd I instancji uprawniony był do dokonania wszechstronnej oceny prawnej i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie akt sprawy. Poza tym odmienna ocena Sądu I instancji niż wyrażana w merytorycznym stanowisku skarżącego nie potwierdza naruszenia prawa skarżącego do sądu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.