II SA/Ke 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy w Bałtowie z dnia 30 listopada 2018r. Nr II/6/2018 w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej oddala skargę. Rady Gminy w Bałtowie (dalej zwana Radą), uchwałą Nr II/6/2018 z 30 listopada 2018 r., na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zmianami), dalej u.s.g. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 Statutu Gminy Bałtów uchwalonego uchwałą Nr LII/312/2018 z dnia 28 września 2018 r., powołała Komisję Rewizyjną. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności, wniósł Wojewoda, który zarzucił naruszenie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skład komisji rewizyjnej, w której brak jest reprezentacji przedstawicieli wszystkich klubów radnych jest prawidłowy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda, powołując się na ustalenia postępowania nadzorczego, wskazał, że utworzone kluby radnych desygnowały swoich kandydatów na członków Komisji Rewizyjnej. Klub Radnych Przełom Bałtowski zgłosił dwóch kandydatów natomiast klub Przyjazna Gmina Bałtów jednego kandydata. W przeprowadzonym głosowaniu kandydat klubu Przyjazna Gmina Bałtów nie uzyskał większość głosów. W związku z powyższym klub został poproszony o wskazanie innego swojego kandydata na przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Jednak Przewodniczący Klubu Przyjazna Gmina Bałtów odmówił zgłoszenia, podtrzymując dotychczasową kandydaturę. Ponieważ zgodnie ze statutem Gminy Bałtów Komisja Rewizyjna składa się z 3 członków, radni zostali poproszeni o zgłoszenie innego kandydata. Na kandydata Komisji została zgłoszona P. T. niebędąca członkiem klubu Przyjazna Gmina Bałtów. W wyniku głosowania została ona wybrana na członka Komisji Rewizyjnej. Po przeprowadzonym głosowaniu Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę. Zdaniem autora skargi skład powołanej Komisji Rewizyjnej nie odpowiada wymogom art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie weszli do niego przedstawiciele wszystkich utworzonych w Radzie klubów radnych. Brakuje w nim bowiem przedstawiciela klubu Przyjazna Gmina Bałtów, co w konsekwencji stanowi o oczywistej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Wnoszący skargę zauważył, że klub Przyjazna Gmina Bałtów nie ma swojego przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej, ponieważ zgłoszona kandydatura nie otrzymała poparcia Rady. Przewodniczący Klubu odmówił wskazania innych kandydatów na członków Komisji. Nie można jednak wykluczyć, że nawet w przypadku ich desygnowania nie otrzymaliby wymaganego poparcia. Niemniej w rezultacie, powołana Komisja Rewizyjna składa się wyłącznie z radnych spoza Klubu Przyjazna Gmina Bałtów. W ocenie organu nadzoru, okoliczność nieuzyskania odpowiedniej liczby głosów radnych przez desygnowanego członka Klubu Radnych Przyjazna Gmina Bałtów oraz odmowa wskazania kolejnego kandydata z członków Klubu, nie sanuje wadliwości zaskarżonej uchwały z pominięciem członka tego klubu. W takim przypadku, zarówno członkowie Klubu Przyjazna Gmina Bałtów, jak też pozostali radni niezrzeszeni w nim, powinni podjąć wszelkie możliwe czynności, by Rada Gminy Bałtów mogła powołać komisję rewizyjną, której skład będzie odpowiadał wymogom stawianym przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę, sporządzoną przez Przewodniczącego Rady, organ ten wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że w czasie sesji, podczas której została wybrana Komisja Rewizyjna, jej uczestnicy zostali poinformowani, że jeżeli w radzie zostały utworzone kluby radnych, rada, powołując komisję rewizyjną ma obowiązek zapewnienia w składzie komisji przedstawicieli wszystkich klubów. Zostało zgłoszonych 3 radnych, 2 przedstawicieli klubu radnych Przełom Bałtowski i 1 radny z klubu Przyjazna Gmina Bałtów H. C.. Radni zostali zapytani czy będzie głosowanie nad każdym kandydatem czy będzie głosowanie blokowe. Radny A. K. zawnioskował o głosowanie nad kandydaturą każdego zgłoszonego członka Komisji, natomiast radny H. C. zawnioskował o niegłosowanie nad kandydaturą każdego zgłoszonego członka komisji, tak jak przy poprzednich komisjach. Wniosek A. K. został przegłosowany. Następnie przeprowadzono głosowanie. 1. Kandydatura radnego P. W. na członka Komisji Rewizyjnej: za głosowało -15 radnych, przeciw - 0 radnych, wstrzymało się - 0 radnych. 2. Kandydatura radnego H. C. na członka Komisji Rewizyjnej: za głosowało - 4 radnych, przeciw -11 radnych, wstrzymało się - 0 radnych. 3. Kandydatura radnego T. O. na członka Komisji Rewizyjnej: za głosowało - 15 radnych, przeciw - 0 radnych, wstrzymało się - 0 radnych. W wyniku głosowania kandydatura H. C. została odrzucona i dlatego Klub Przyjazna Gmina został poproszony o zgłoszenie innego kandydata. Przewodniczący Klubu Przyjazna Gmina Bałtów powiedział, że nie zgłaszają innego kandydata. Wobec tego radni zostali poproszeni o zgłoszenie innego kandydata. Na kandydata Komisji Rewizyjnej została zgłoszona radna T. P. Za tą kandydaturą głosowało 12 radnych, przeciw było 3, a wstrzymało się 0 radnych. Dalej organ podniósł, że Przewodniczący Rady Gminy nie miał i nie ma wpływu na decyzję klubów radnych co do zgłaszania kandydatur do poszczególnych komisji. Fakt, że klub radnych nie zgłosił innego kandydata do komisji rewizyjnej nie może stanowić podstawy unieważnienia uchwały. Identyczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 9 maja 2013, sygn. akt II OSK 778/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Zaskarżona uchwała została podjęta na zwyczajnej sesji i o tym, że jej przedmiotem będzie między innymi powołanie komisji rewizyjnej, radni zostali zawiadomieni. W sesji wzięli udział wszyscy radni (zgodnie z § 10 ust. 1 statutu skład rady wynosi 15 radnych), w tym trzej członkowie Klubu Radnych Przyjazna Gmina Bałtów. W Radzie, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, działały dwa kluby radnych. Zgłoszony przez klub "Przyjazna Gmina Bałtów" H. C. w głosowaniu nie otrzymał wystarczającej ilości głosów (4 głosy za, przeciw 11). Niesporne jest także to, co znajduje potwierdzenie w protokole z sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała, że H. C., będący przewodniczącym klubu Przyjazna Gmina Bałtów, po ogłoszeniu negatywnych dla niego wyników głosowania oświadczył, że jego klub nie zgłasza innego kandydata. Żaden z innych członków klubu nie zabierał głosu w tej sprawie. Zresztą, jak wynika z § 85 ust. 1 statutu Gminy Bałtów, kluby mogą przedstawiać swoje stanowisko na sesji Rady wyłącznie przez swych przedstawicieli. W tej sytuacji radni głosowali nad kolejną, zgłoszoną kandydaturą i w rezultacie w skład komisji rewizyjnej nie został powołany żaden przedstawiciel klubu Przyjazna Gmina Bałtów. Zgodnie z art. 18a u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Na tle powyższej regulacji za utrwalone uznać należy stanowisko judykatury, zgodnie z którym przepisy u.s.g. nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania, a samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy. Natomiast w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność jeśli chodzi o skutek niewskazania przez klub radnych swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 27 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 325/13, który co prawda dotyczy wyboru członków komisji rewizyjnej przez radę powiatu, ale z uwagi na identyczne brzmienie art. 16 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 511) może mieć zastosowanie także przy wykładni art. 18a ust. 2 u.s.g. Otóż jak wskazał NSA w uzasadnieniu tego wyroku: 1. Prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. 2. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. 3. W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów powiatu. 4.Działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa. Podobny pogląd został przedstawiony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 778/13, w którym Sąd ten wskazał, że jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu (oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się co do zasady z tezą, że z uwagi na doniosłą rolę, jaką pełni komisja rewizyjna, powinna ona składać się z przedstawicieli wszystkich klubów radnych. Taki też wniosek wynika z gramatycznej wykładni art. 18a u.s.g. Jednakże przepis ten należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że ma on zagwarantować każdemu klubowi, w tym klubom mniejszościowym, prawo do uczestniczenia ich przedstawiciela w pracach komisji rewizyjnej. Jest to więc przede wszystkim uprawnienie klubu do zgłoszenia swojego kandydata. To uprawnienie nie może jednak sprowadzać się do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają oni zgody. Innymi słowy klub, w przypadku gdy zgłoszony przez niego kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, powinien zgłosić kandydaturę innego przedstawiciela. W sytuacji, gdy klub odmawia wskazania takiego przedstawiciela, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić radzie, że podjęła uchwałę z naruszeniem art. 18 a ust. 2 u.s.g. O takim naruszeniu można by mówić tylko wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub, możliwych do zgłoszenia kandydatów nie został wybrany. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca. Klub Przyjazna Gmina Bałtów, składający się z trzech osób, wskazał tylko jednego kandydata i odmówił, po niekorzystnym dla tego kandydata głosowaniu, wskazania innego. Rada nie była w stanie, w takiej sytuacji, powołać komisji, w składzie której znalazłby się przedstawiciel klubu Przyjazna Gmina Bałtów. Nikt bowiem poza przewodniczącym tego klubu (co wynika z zapisu § 85 ust. 2 statutu Gminy Bałtów), ewentualnie innym członkiem tego klubu, nie był uprawniony do zgłoszenia kandydata na przedstawiciela w komisji rewizyjnej tego klubu. Rada nie była także uprawniona do głosowania nad kandydatem, którego sama by wybrała spośród członków tego klubu. Jak zaś słusznie wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 325/13, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa. Autor skargi przyznając, że przewodniczący Klubu odmówił wskazania innych kandydatów na członków Komisji, jednocześnie zarzucił, że "Nie można jednak wykluczyć, że nawet w przypadku ich desygnowania nie otrzymaliby wymaganego poparcia". Gdyby faktycznie klub Przyjazna Gmina Bałtów wskazał kolejno albo łącznie trzech kandydatów i żaden z nich nie uzyskał wymaganej liczby głosów, wówczas zarzut naruszenia przez Radę art. 18a ust. 2 u.s.g. należałoby uznać za zasadny. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca. Sąd miał na uwadze również treść § 87 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym "Rada Gminy musi uwzględnić obowiązek zapewnienia w składzie Komisji przedstawicieli wszystkich Klubów". Zdaniem Sądu Rada z tego obowiązku się wywiązała poprzez poproszenie Klubu "Przyjazna Gmina Bałtów" przez Przewodniczącego Rady Gminy o wskazanie innego kandydata na członka komisji rewizyjnej. Ponieważ ani ustawa ani też Statut nie dają radzie gminy skutecznego względem klubu radnych środka, wymuszającego na klubie zgłoszenie kandydata, zaś obowiązkiem rady jest powołanie komisji rewizyjnej, w sytuacji gdy klub nie zgłasza takiego kandydata, lub też - jak miało to miejsce w tej sprawie - zgłasza tylko jednego, który nie uzyskał wymaganej ilości głosów, i następnie odmawia wskazania innego kandydata, nie można zarzucić organowi naruszenia art. 18a ust. 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami). Na koniec dodatkowo zauważyć należy, że zawiadomiony o terminie rozprawy Wójt Gminy Bałtów przyłączył się do skargi. Ponieważ jednak skarga dotyczy uchwały podjętej przez Radę Gminy Bałtów, a odmienne stanowiska w tej sprawie organów Gminy świadczą o konflikcie, uznać należy, że zdolność procesowa w niniejszej sprawie przysługuje Radzie Gminy Bałtów, reprezentowanej przez jej przewodniczącego, nie zaś Wójtowi (uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12, dostępna w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).