II SA/Bd 1003/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Ł. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o "odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności tj. na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] dla Przedsiębiorstwa [...], [...], [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy w postaci: ustaleń Komisji dokonanych podczas wizji lokalnej w dniu [...] 2018 r. oraz dokonanych pomiarów wysokościowych działek, celem określenia spadków naturalnych na działce nr [...], stanowiącej własność A. i A. R. i na częściowo utwardzonej działce nr [...] stanowiącej własność Ł. S., a także w oparciu o opinię z dnia [...] 2018 r., wskazywał na brak negatywnego oddziaływania ukształtowanego terenu powstałego w wyniku utwardzenia działki nr [...] i naruszenia stosunków wodnych w stosunku do działki nr [...]. Jak wyjaśnił organ, z dokonanych pomiarów wynika, że działka nr [...] ma naturalny spadek w kierunku rowów melioracyjnych, które są w dobrym stanie technicznym i wymagają jedynie okresowych konserwacji jak wykaszanie skarp i wycinki krzaków. Podobnie jest z działką nr [...], na której, wzdłuż części utwardzonej, wykonano koryto odciekowe skierowane w kierunku zamontowanego zbiornika bezodpływowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. R. od wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie bez udziału wszystkich stron postępowania, co stanowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. Pominięto bowiem A. R., współwłaścicielkę nieruchomości o nr ewid.[...] Ponadto, mimo ustanowienia pełnomocnika przez Ł. S., organ kierował w dalszym ciągu korespondencje zawierającą pisma procesowe i kwestionowaną decyzję bezpośrednio do strony. Kolegium podniosło również, że znajdujące się w aktach sprawy pisemne informacje o działkach, datowane na [...] 2018 r., nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. – nie zostały bowiem podpisane przez upoważnioną osobę wraz z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i pieczęci urzędowej. W związku z tym nie mogą one stanowić dowodu na potwierdzenie okoliczności (informacji) w nich zawartych. Zdaniem SKO, organ I instancji powinien uzupełnić akta sprawy o dokumenty posiadające moc urzędową, stanowiące podstawę do ustalenia pełnego kręgu stron postępowania. SKO zwróciło także uwagę, że protokół z dnia [...] 2018 r. z przeprowadzonej wizji lokalnej na okoliczność oceny naruszenia stosunków wodnych na gruncie, został sporządzony z naruszeniem art. 68 k.p.a. Z treści protokołu nie wynika bowiem, czy jego treść została odczytana wszystkim stronom. Dokument ten nie został też podpisany przez wszystkie strony biorące udział w przeprowadzaniu dowodu z oględzin. Wskazane braki formalne pozbawiają protokół mocy dowodowej. W ocenie Kolegium, znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące posiadania przez A. S. uprawnień budowlanych w specjalności melioracje wodne nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a stanowią kserokopie, nie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez podmiot uprawniony. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że nie można uznać, by Wójt udokumentował posiadanie kwalifikacji do sporządzania opinii w charakterze biegłego przez wyżej wymienionego. SKO dodało, że w sytuacji, gdy z treści dokumentu wynika nabycie uprawnień w dniu [...] 1967r., to niewiadomym pozostaje, czy A. S. nadal je posiada, a tym samym czy mógł on sporządzić opinię w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W konsekwencji wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła legalność opinii z dnia [...] 2018 r., sporządzonej przez wyżej wymienionego, na okoliczność zbadania naruszenia stosunków wodnych na gruncie. SKO zarzuciło organowi I instancji także, że nie podjął w ogóle próby zawarcia ugody, kierując się zasadą przekonywania i polubownego załatwienia sprawy. Zwróciło także uwagę na nieprawidłowo sformułowaną przez Wójta sentencję kwestionowanej decyzji. Zdaniem Kolegium Wójt, poza usunięciem braków we wskazanych wyżej dowodach winien wyjaśnić następujące kwestie: - ustalić prawidłowy krąg stron i zapewnić im udział na każdym etapie postępowania; - sporządzić dokumentację fotograficzną z terenu działek nr ew. [...] i [...] z uwzględnieniem granicy pomiędzy tymi terenami oraz z uwzględnieniem warunków atmosferycznych (tj. w porze opadów atmosferycznych lub bezpośrednio po nich); - wskazać (poprzez wszelkie możliwe środki dowodowe np. opinię biegłego) czy utwardzenie i częściowe ogrodzenie wykonane na działce nr [...] miało wpływ na stan wód na gruncie działki sąsiedniej, tj. nr ew. [...] - wyjaśnić i udokumentować kwestię legalności utwardzenia i ogrodzenia działki nr [...], tzn. wskazać kiedy one nastąpiły i na jakiej podstawie (czy zostały dokonane w ramach zgłoszenia, pozwolenia na budowę lub innych rozstrzygnięć właściwych organów); - dokonać oceny przekazane przez WIOŚ dokumentacji fotograficznej (załączonej do pisma z dnia [...] 2018 r.), z której wynika, że działka nr [...] jest położona wyżej niż działka [...] W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Ł. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 845 k.p.a. i 76 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność potencjalnego naruszenia stosunków wodnych (lub braku naruszenia); 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy prawo wodne poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Wójt ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić i udokumentować kwestię legalności utwardzenia i ogrodzenia działki [...], podczas gdy okoliczności te nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie jego motywów, tj. wskazania na konieczność weryfikowania, czy utwardzenie i częściowe ogrodzenie wykonane na działce nr [...] miało wpływ na stan wód na gruncie działki nr [...]. Jest to bowiem, zdaniem skarżącego, działanie niecelowe w sytuacji, w której przeprowadzony dowód z opinii biegłego wskazuje na to, że ukształtowanie terenu powstałe w wyniku utwardzenia działki [...] nie wpływa na naruszenie stosunków wodnych w stosunku do działku nr [...]. Zbędnym i nie mieszczącym się w przedmiocie postępowania, w ocenie skarżącego, jest również badanie legalności przeprowadzonych robót. Skarżący, odnosząc się do kwestii udokumentowania kwalifikacji do sporządzenia opinii przez biegłego wywiódł, że w niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, z którego wynikałoby, że opinia może być wyłącznie sporządzona przez osobę posiadająca konkretne kwalifikacje zawodowe. Dodał również, że jego zdaniem rygor dowodowy płynący z art. 76 k.p.a. nie ma zastosowania do udokumentowania uprawnień budowlanych. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniami Kolegium, że nie wiadomo, czy biegły posiada uprawnienia, ponieważ nabył je w dniu [...] 1967 r. Wskazał bowiem, że dokumenty wydane w przepisanej formie przez powołane do tego organu organizacji zawodowych w zakresie ich kompetencji stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Dodał, że Kolegium powinno ten dokument respektować, chyba że ma wiedzę o tym, aby wskazany biegły utracił uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania (dalej jako: "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego tj. w szczególności art. 7, 77§ 1, 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie, w oparciu o przepis art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566; ze zm.), organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a następnie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Istotne dla rozstrzygania w oparciu o powyższy przepis jest ustalenie, wskutek jakich działań właściciela gruntu mogłoby dojść do ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie. Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie wynika, by organ w sposób prawidłowy ustalił, jakie działania podejmował skarżący i w jakim okresie, z którymi mogłaby się wiązać ewentualna zmiana stanu wody na gruncie i zgłoszone szkody na gruncie sąsiednim. Jedynym dokumentem, na którym organ I instancji mógłby oprzeć swoje ustalenia w tym zakresie jest protokół Z dnia [...] 2018 r. z przeprowadzonej wizji lokalnej, w którym wspomina się o utwardzeniu części terenu należącego do skarżącego. Dokument ten jednakże, nie tylko nie zawiera wystarczających informacji do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego ale, co najistotniejsze jak słusznie stwierdziło Kolegium, nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 68 § 2 k.p.a. Nie wynika bowiem z niego, by został on odczytany wszystkim stronom, nie został on też podpisany przez strony biorące udział w oględzinach, ani nie wskazano przyczyny braku podpisu tych osób. Nie wynika z niego również, by strony zgłaszały jakiekolwiek uwagi do protokołu. Trafnie zatem Kolegium stwierdziło, że powyższe uchybienie pozbawiają powyższy dokument mocy dowodowej. Ze szczątkowych informacji zawartych w aktach administracji sprawy wynikać może, że organ I instancji zmianę stosunków wodnych na gruncie skarżącego wiązał z częściowym utwardzeniem działki. Wskazać w związku z tym należy, że organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Sąd zgadza się wprawdzie ze skarżącym, że w niniejszym postępowaniu organy nie są uprawnione do badania legalności przeprowadzonych prac budowlanych, jednakże istotne przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie jest ustalenie, jaki był zakres przeprowadzonych prac i kiedy prace te były wykonane. Brak wiedzy na temat zakresu przeprowadzonych prac nie pozwala bowiem na dokonanie oceny prawidłowości i kompletności opinii sporządzonej przez biegłego. Trzeba mieć również na uwadze, że jeśli do wskazanych prac doszło wcześniej niż 5 lat przez dniem wszczęcia postępowania, organ winien dodatkowo ustalić, kiedy właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, a co za tym idzie, czy nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 234 ust. 5 ustawy, wyłączające możliwość wszczęcia postępowania. Dodać należy również, że organ I instancji powinien rozważyć, czy do ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie mogło dojść wskutek innych działań podjętych przez skarżącego. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź, czy skarżący dokonał zmiany stany wody na gruncie. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie opinia biegłego, w której wskazuje się, że ukształtowanie terenu powstałe w wyniku utwardzenia działki [...] nie wpływa na naruszenie stosunków wodnych w stosunku do działki nr [...] jednakże, biorąc pod uwagę szczątkowy materiał dowodowy w sprawie, dokument ten nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Dodać należy przy tym, że Kolegium błędnie dyskwalifikuje wspomnianą opinię z uwagi na wątpliwości co do posiadania przez wyżej wskazanego biegłego stosownych uprawnień koniecznych do sporządzania opinii. Zgodzić się trzeba w tym zakresie z twierdzeniami skarżącego co do braku przepisu szczególnego, z którego wynikałby obowiązek sporządzenia w niniejszej sprawie opinii przez biegłego o ściśle wskazanych kwalifikacjach zawodowych. Za nadmiernie rygorystyczne należy uznać również kwestionowanie przez Kolegium kwalifikacji biegłego z uwagi na fakt, że dokumenty potwierdzające posiadanie przez niego uprawnień budowlanych nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu, jeśli w ocenie Kolegium istniały jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez biegłego wiedzy specjalistycznej, organ ten mógł wyjaśnić je we własnym zakresie. Podnieść w tym miejscu trzeba, że wszystkie z podnoszonych przez stronę wnoszącą sprzeciw zarzuty dotyczące uzasadnienia decyzji Kolegium są trafne jednakże dostrzeżone przez stronę naruszenia przepisów postępowania nie miały, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie zaistniały okoliczności uzasadniające uwzględnienie sprzeciwu. Zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Dodać należy, że stwierdzone przez SKO naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a, nie mogło być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a, przez organ odwoławczy, bowiem na gruncie niniejszej sprawy stanowiłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.