I OSK 235/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. U. i B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 505/19 w sprawie ze skargi H. U. i B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od H. U. i B. U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. I SA/Wa 505/19 oddalił skargę H. U. i B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiedli B. U. oraz H. U. podnosząc zarzuty: I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości, 2. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycją drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania, 3. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii jak szczegółowe położenie terenu, kształt dziatki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby, 4. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 I art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez sporządzenie nieprawidłowej tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą [...], gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic. 5. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku, 6. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych, 7. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym w ocenie skarżącego analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 "ust. 3" k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. obniżającej należne skarżącym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art.77 k.p.a., oraz art. 107 "ust. 3" k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brak informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art, 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2083/10 LEX nr 1109739), a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania i zobowiązanie w trybie art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, organu do wydania decyzji o stosownej treści tj. zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych, za reprezentację obojga skarżących. Alternatywnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za reprezentację obojga skarżących. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawili się pełnomocnicy stron. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ewentualne nieobciążanie skarżących kosztami postępowania wskazując, na pogorszenie ich sytuacji finansowej, spowodowane wywłaszczeniem z szeregu nieruchomości, za które odszkodowanie zostało wypłacone w zaniżonych kwotach. Pełnomocnik Ministra wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Przede wszystkim, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1560/14 oddalił skargę B. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten jest prawomocny, a w jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że badał sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną pod względem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone badanie legalności zaskarżonej decyzji wykazało niezasadność skargi, w świetle przedstawionego materiału dowodowego. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że nie każdy - nawet uzasadniony - zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada - jedynie - czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy na treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zaakcentować trzeba, że w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że po wydaniu przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z [...] września 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla B. i H. małż. U., a następnie utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych stwierdziło, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia tego odszkodowania był wadliwy. Te ustalenia zostały ocenione w kontekście zaistnienia przesłanek nieważności decyzji odszkodowawczej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo drobiazgowo, rzetelnie i rzeczowo Sąd Wojewódzki przeanalizował podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności związane ze stwierdzonymi wadami szacowania, którego wynik stanowił podstawę ustalenia odszkodowania. Rozpatrując kwestię wystąpienia przesłanki nieważnościowej, prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa znaczenie ma oczywistość tego naruszenia. Tymczasem, negatywna ocena operatu szacunkowego, w którym skarżący kasacyjnie upatrują zasadności złożonego przez siebie wniosku o stwierdzenie nieważności, sporządzona została po zakończeniu postępowania administracyjnego, w następstwie analizy tego dokumentu, przeprowadzonej przez ekspertów z branży dotyczącej rzeczoznawstwa majątkowego. Trafnie więc ocenił Sąd Wojewódzki, że nie można w takim przypadku, organom prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania postawić zarzutu działania w warunkach - rażącego - naruszenia prawa, w szczególności art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, § 36 ust. 1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. Równie trafnie i rzeczowo wskazał Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Żaden przepis prawa znajdujący zastosowanie w tej sprawie nie przewiduje, że decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne staje się nieważna z przyczyn określonych w tychże przepisach szczególnych w stosunku do k.p.a. Nieusprawiedliwone są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie przyjmują, że skoro strona podważyła prawidłowość wydania operatu szacunkowego, to sama decyzja odszkodowawcza obarczona jest wadami. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać ponownie, że dla stwierdzenia nieważności nie jest wystarczające wykazanie, że decyzja obarczona jest wadami. Konieczne jest wykazania, że jest to jedna z wad wskazanych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Argumenty dotyczące stwierdzonych wad operatu szacunkowego, a w konsekwencji obniżenia wartości należnego odszkodowania w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 ust. 3 k.p.a. dotyczą w istocie postępowania głównego, a nie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Nie miały one zatem szans powodzenia na etapie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanych w trybie nieważnościowym. Zasadniczą kwestią w tej sprawie była negatywna ocena operatu, wydana po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma, bowiem sporu co do tego, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat (zarzuty II.1 – 3 skargi kasacyjnej). Jednak, trafnie przyjął organ, a stanowisko to zaaprobował Sąd Wojewódzki, że negatywna ocena operatu szacunkowego, sporządzona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie dowodzi zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji odszkodowawczej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. w toku postępowania nieważnościowego. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem konsekwentnie nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.