II OSK 636/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 843/19 uwzględniającego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 843/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie "wymierzenia kary pieniężnej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wyrokiem z 30 października 2019 r. wydanym w trybie art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok z 10 czerwca 2019 r. i oddalił skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezydent Pruszkowa wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 2.200 zł za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Pruszków w II kwartale 2013 r. Wnioskiem z 8 kwietnia 2014 r. spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r. Zdaniem spółki, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (względnie z rażącym naruszeniem prawa), ponieważ spółka nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Pruszków, a kara za przekazywanie po terminie sprawozdania może być wymierzona wyłącznie wobec podmiotu odbierającego odpady komunalne z danego terenu, stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Pruszkowa z [...] listopada 2013 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z 11 grudnia 2018 r. Skargę na decyzję z [...] lutego 2019 r. wniosła spółka. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2018 r. Skargę kasacyjną od wyroku z 10 czerwca 2019 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Uwzględniając w ramach autokontroli skargę kasacyjną Sąd I instancji wskazał, że podstawy skargi kasacyjnej były oczywiście usprawiedliwione. Zasadny był bowiem zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało oceny, że przyjęta przez Prezydenta Pruszkowa interpretacja art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest wadliwa, jednak przepis ten wywoływał istotne wątpliwości interpretacyjne. Oznacza to, że naruszeniu prawa nie można przypisać charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność w zakresie wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2013 r. Ukształtowały się dwa stanowiska odnośnie wykładni tego przepisu. Sąd I instancji powołał oba stanowiska oraz przykładowe orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu I instancji, rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i decyzjach organów administracji świadczą, że ustalenie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w tej sprawie może budzić wątpliwości interpretacyjne. Oznacza to, że zaprezentowane w decyzji z [...] listopada 2013 r. rozumienie art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne ostatecznie uznały, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru dzialalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który rzeczywiście odbiera odpady. Ponadto 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), którą dodano art. 9n ust. 6 stanowiący o obowiązku składania także "sprawozdań zerowych". W ocenie Sądu I instancji, rozumienie art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które przyjął Prezydent Pruszkowa odbiega od prawidłowej wykładni tych przepisów, jednak nie może to być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 30 października 2019 r. wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezydenta Pruszkowa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.). W ocenie spółki, w wyniku braku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz "działalności administracji", Sąd I instancji zaakceptował pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Pruszkowa i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynika, że nie została dokonana prawidłowa analiza prawna oraz wnikliwa analiza faktyczna sprawy. Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP a także w związku z art. 7 Konstytucji RP przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Pruszkowa. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo nieprawidłowo sformułowane. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia 145 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". Przepis ten w ogóle nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. Zarzut odnoszący się do naruszenia tego przepisu nie został też szerzej uzasadniony. Ponadto nieprawidłowo sformułowany został zarzut naruszenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. Normy z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. są normami o charakterze ustrojowym i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dotyczy to także normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., która jest z kolei normą o charakterze "wynikowym" i określa jedynie rodzaj rozstrzygnięcia, jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na podstawie stwierdzenia określonych w tym przepisie naruszeń prawa. Skuteczne wykazanie naruszenia tych przepisów wymaga zatem powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, których nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny w ramach kontroli zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że zarzuty te mogą być rozpoznane wyłącznie w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ stosowanie tego przepisu stanowiło kluczowe zagadnienie w tej sprawie. Jednocześnie jednak zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia stosownych przepisów prawa materialnego (przede wszystkim ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), które w ocenie spółki zostały rażąco naruszone przez Prezydenta Pruszkowa. Spółka nie powiązała również tego zarzutu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, pomimo, że w uzasadnieniu zarzutu odnosi się do wadliwości "analizy faktycznej sprawy". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak i prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania przepisów proceduralnych obowiązujących ten organ. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada praworządności). Również te przepisy jako normy konstytucyjne o charakterze ustrojowym nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych zmierzających do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego do tego Sądu rozstrzygnięcia. Po drugie, mając na uwadze wskazane wyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, rozpoznanie tego środka odwoławczego sprowadza się więc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się w żadnej mierze do kluczowej kwestii w tej sprawie, a mianowicie, czy możliwe jest uznanie, że decyzja ostateczna jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli norma, na podstawie której wydano tę decyzję budziła wątpliwości interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można więc mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Sąd I instancji wykazał, że w tej sprawie o takiej oczywistości nie można mówić, o czym świadczy nie tylko rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (przytoczone obszernie przez Sąd I instancji), jak i interwencja ustawodawcy, który już po wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Pruszkowa znowelizował ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast w dacie wydania decyzji Prezydenta Pruszkowa z [...] listopada 2013 r. normy materialne z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach budziły wątpliwości interpretacyjne. Oznacza to, że późniejsze stwierdzenie naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji nakładającej przedmiotową administracyjną karę pieniężną może być uznane za naruszenie prawa, ale nie naruszenie o charakterze rażącym. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Pruszkowa z [...] listopada 2013 r., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku z 30 października 2019 r. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.