I OSK 1989/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1445/16 w sprawie ze skargi R. K. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia do dyspozycji na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1445/16; uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia do dyspozycji na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe oraz zasądził od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego R. K. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] zwolnił asp. szt. R. K. z dniem [...] kwietnia 2016r. z zajmowanego stanowiska specjalisty Wydziału Profilaktyki Biura Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji i z dniem [...] kwietnia 2016r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Organ wskazał, iż w wyniku zmian organizacyjnych zmniejszeniu uległa liczba etatów w Komendzie Głównej Policji o 135, w tym o 81 etatów policyjnych. Likwidacji uległo również stanowisko służbowe zajmowane przez ww. policjanta i zaszła konieczność uregulowania jego statusu służbowego. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], przeniósł z urzędu R. K. z dniem [...] kwietnia 2016r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Rejonowy Policji W. [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] pozostawił ww. policjanta w swojej dyspozycji od dnia [...] kwietnia 2016r. na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy, wskazując, że policjant będzie pobierał uposażenie w wysokości przysługującej na ostatnio zajmowanym stanowisku specjalisty. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ust. 1, art. 37 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2016r. poz. 1782 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.". Za podstawę faktyczną decyzji uznano zwolnienie policjanta przez Komendanta Głównego Policji z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Organ powierzył policjantowi od dnia [...] kwietnia 2016r. czasowo pełnienie obowiązków służbowych w referacie wykroczeń i postępowań administracyjnych wydziału prewencji, wskazując, iż zakres zadań i obowiązków określi naczelnik tego wydziału. Skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zarzucając naruszenie: ‒ art. 64 § 1, art. 10 w związku z art. 81 K.p.a. polegające na niepowiadomieniu skarżącego o wszczęciu i zakończeniu postępowania, a także o możliwości składania wniosków dowodowych i zaznajomienia się z aktami postępowania, co skutkowało niezapewnieniem możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, ‒ art. 37 u.P. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu nie mogło zostać powierzone wykonywanie obowiązków służbowych na innym stanowisku, gdyż po uprzednim zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, nie został mianowany na inne stanowisko, ‒ art. 37a u.P. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy Komendant Rejonowy Policji W. [...] nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia skarżącego do swojej dyspozycji, ‒ art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu skarżącego jako strony niniejszego postępowania, ‒ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, ‒ art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu niniejszej sprawy, ‒ art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji, ‒ art. 108 K.p.a. poprzez brak wskazania realnego zagrożenia przy zwłoce w wykonaniu rozkazu przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, w szczególności do czasu rozpoznania odwołania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Komendant Rejonowy Policji W. [...] pozostawił skarżącego w swojej dyspozycji, po uprzednim zwolnieniu przez Komendanta Głównego Policji ze stanowiska specjalisty Wydziału Profilaktyki Biura Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji, przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji oraz ostatecznie przeniesieniu przez Komendanta Stołecznego Policji z dniem [...] kwietnia 2016r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Organ wskazał, iż zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 37a u.P. określony został czas pozostawania skarżącego w dyspozycji - nie dłuższy niż 12 miesięcy. Organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, uznając jednocześnie wszystkie zarzuty skargi za chybione. Mając na względzie argumenty strony odnośnie naruszenia art. 37 u.P. wskazano, iż nie podlegają one ocenie organu odwoławczego. Przedmiotem badania przez Komendanta Stołecznego Policji jest decyzja organu I instancji o pozostawieniu policjanta w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, tego bowiem dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w rozkazie personalnym nr [...]. Następnie wskazał, że kwestia powierzenia obowiązków nie jest w ogóle rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, a w rozpatrywanej sprawie stanowi jedynie element o charakterze dodatkowym. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie: ‒ art. 138 K.p.a. polegające na błędnej kontroli decyzji, ‒ art. 64 § 1, art. 10 w związku z art. 81 K.p.a. polegające na niepowiadomieniu skarżącego o wszczęciu i zakończeniu postępowania, o możliwości składania wniosków dowodowych, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co łącznie skutkowało niezapewnieniem możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu; ‒ art. 32 ust. 1 u.P. przez brak mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe, w sytuacji gdy organ był do tego zobligowany rozstrzygnięciem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016r.; ‒ art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.P. poprzez ich zastosowanie i dokonanie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...], wykorzystanie instytucji przeniesienia policjanta do pełnienia służby wbrew istocie tej instytucji i celowi jej ustanowienia, ‒ art. 7 K.p.a. poprzez odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu strony, ‒ art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, ‒ art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w zakresie możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko, ‒ art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie dokonał weryfikacji decyzji organu I instancji zarówno pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Podniósł następnie, iż organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie ustosunkował się do wskazywanego w odwołaniu naruszenia art. 37a ustawy o Policji. Dokonując wykładni ww. przepisu skarżący wskazał, że przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego w sprawach osobowych może nastąpić jedynie w przypadku zwolnienia z dotychczasowego stanowiska, podczas gdy skarżący został na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji zwolniony z dotychczasowego stanowiska i przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, a następnie (choć bez podstawy faktycznej i prawnej) przez Komendanta Stołecznego Policji do Komendy Rejonowej Policji W. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał na wstępie, że istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni przepisu art. 37a ustawy z dnia 16 kwietnia 1990r. o Policji. Wnioski przedstawione w rozważaniach Sądu I instancji pozostawały w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem miejscowego Sądu i sprowadzały się do stwierdzenia, że dla zastosowania trybu z art. 37a u.P., konieczne jest wskazanie istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego, nie jest natomiast wystarczającym podanie jedynie obaw, że ktoś może nie sprostać nowym celom, czy nowym zadaniom. W następnej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego zawiera bowiem jedynie odniesienie się do zarzutów odwołania. Brak jest zaś w nim wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji uznał, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Dokonując oceny poprawności zaskarżonego orzeczenia Sąd podkreślił, że zostało ono wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dokonując analizy ww. przepisu Sąd wyprowadził wniosek, zgodnie z którym istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Zgodnie z powyższym, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku, sporządzić w sposób wyczerpujący uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, w taki sposób, aby możliwym było poznanie motywów działania organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Komendant Stołeczny Policji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 37a u.P. przez błędną jego wykładnię. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie, zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania., jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Stosownie do treści art. 37a pkt 1 u.P. policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Instytucja określona w przepisie art. 37a pkt 1 ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a jednocześnie - chociażby z uwagi na dobro służby policjanta zwolniono z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych przy zachowaniu dotychczasowych warunków uposażenia. Sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej jaką jest Policja wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a u.P. nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 2773/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż przedmiotem zaskarżenia jest rozkaz personalny pozostawiający skarżącego w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji W. [...], a więc jego przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy jednak niż 12 miesięcy i jednocześnie wskazujący, że skarżący będzie pobierał uposażenie w wysokości przysługującej mu na ostatnio zajmowanym stanowisku specjalisty. Należy zauważyć, iż powyższy rozkaz został poprzedzony dwoma innymi rozkazami personalnymi. Pierwszy wydał Komendant Główny Policji w dniu [...] kwietnia 2016r., zwalniając skarżącego z dniem [...] kwietnia 2016r. z dotychczas zajmowanego stanowiska w Komendzie Głównej Policji i z dniem [...] kwietnia 2016r. przenosząc z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Kolejny rozkaz personalny wydał Komendant Stołeczny Policji przenosząc z urzędu skarżącego z dniem [...] kwietnia 2016r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji W. [...]. Wypada wyraźnie zaznaczyć, iż powyższe rozkazy personalne zwalniające skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszące go do służby w określonych jednostkach Policji nie były przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Stąd zarzuty skargi kwestionujące poprawność zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przenoszące do kolejnych jednostek Policji na terenie W. nie mogły zostać należycie uwzględnione w okolicznościach badanej sprawy. Zarzuty te pozostają bowiem irrelewantne dla oceny poprawności zastosowania przepisu art. 37a pkt 1 u.P. Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, sam jednak nie stanowi podstawy prawnej do takiego zwolnienia. Uwzględniając charakter służby w Policji przepis ten w istocie ma charakter chroniący policjanta. Instytucja uregulowana w art. 37a u.P. ma charakter czasowy i jest ograniczona tylko maksymalnym - 12 miesięcznym terminem pozostawania w dyspozycji. Oznacza to, że czas pozostawania policjanta w dyspozycji może być krótszy, a nawet tylko chwilowy i determinowany jest możliwością powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponieważ okoliczność ta najczęściej nie może zostać precyzyjnie określona w chwili przeniesienia do dyspozycji (w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby korzystania z art. 37a u.P., gdyż oznaczałoby to, że takie stanowisko istnieje), ustawodawca pozostawił organom luz czasowy pozwalający na przygotowanie dla policjanta właściwego stanowiska służbowego. Powyższa regulacja nie zawiera też wymogu wskazywania przez organ celu przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Cel ten wynika bowiem z samego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 2773/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie jednak od powyższych uwag wypada skonstatować, iż w okolicznościach badanej sprawy nie sposób nie dostrzec, iż zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska podyktowane było likwidacją kilkuset etatów w Komendzie Głównej Policji, w tym także stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Zmiana organizacji pracy Policji dotyczyła też jednostek organizacyjnych niższych szczebli. Wypada zatem uznać, iż cel pozostawienia skarżącego w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych do czasu powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe był konkretny i rzeczywisty. Wszak zasadne było dalsze wykorzystywanie przez Policję doświadczenia i wiedzy skarżącego zdobytej podczas jego wieloletniej służby w Policji, w tym m.in. na stanowisku specjalisty w Wydziale Profilaktyki Biura Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji. . Jak już była o tym mowa rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych podejmowany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak to powyżej wskazano - owo uznanie administracyjne nie miało charakteru dowolnego. Należy jednak podkreślić, iż ocena poprawności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego dotyczy tej części treści rozkazu, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej jego części, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa, która w ramach luzów stworzonych przez podstawy rozkazu personalnego odwołuje się do celowości czy słuszności w kształtowaniu jego treści. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego, wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Nie mogą zatem wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt I OSK 301/11; wyrok NSA z dnia 27 października 2017r. sygn. akt I OSK 818/17 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe okoliczności sprawy upoważniają do stwierdzenia, że organy Policji zebrały i wyczerpująco rozważyły zgromadzony materiał dowodowy, w następstwie czego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 37a ust. 1 u.P. Uznając zatem, iż domaganie się przez Sąd I instancji wyjaśnienia w motywach zaskarżonego rozkazu personalnego zagadnienia tyczącego braku możliwości mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową, zaskarżony wyrok należało uchylić, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznać skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania zwrotu kosztów z uwagi na charakter pełnionej przez skarżącego służby.