I SA/Ol 334/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło,, sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz stawki za pojemnik o określonych pojemnościach oddala skargę W dniu 27 lutego 2019 r. Rada Miejska w Ornecie podjęła uchwałę nr BRN.0007.8.2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), art. 6j i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały wskazano, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że w przypadku nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 lub § 3. Natomiast w § 2 ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 17 zł miesięcznie na mieszkańca, a w § 3 ustalono stawkę 28 zł miesięcznie na mieszkańca - jeżeli odpady nie są zbierane w sposób selektywny. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ornecie nr BRN.0007.8.2019 jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 5 marca 2019 r. pod poz. 1197. Skargę na powyższą uchwałę wniósł mieszkaniec Gminy Orneta – A.B. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwalone przez Radę Miejską w Ornecie stawki za zagospodarowanie odpadów komunalnych na mieszkańca są zbyt wysokie względem faktycznych kosztów ich zagospodarowania. W ocenie skarżącego wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na jednego mieszkańca, nie może być wyższa niż faktycznie poniesione koszty utylizacji tych odpadów. Wobec tego skarżący wywiódł, że ostateczne stawki za zagospodarowanie odpadów komunalnych na mieszkańca powinny wynosić: w przypadku odpadów zbieranych w sposób selektywny 15 zł na mieszkańca, a w przypadku odpadów nie zbieranych w sposób selektywny 24 zł. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. "[...]" w O. i zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co czyni każdego miesiąca. W świetle powyższego jest płatnikiem stawki w wysokości określonej przez uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie nr BRN.0007.8.2019 z dnia 27 lutego 2019 r., dlatego przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego. Rada Miejska w Ornecie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że podniesiony w skardze zarzut ustalenia wysokości opłat za zagospodarowania odpadów komunalnych na mieszkańca gminy na poziomie zbyt wysokim w stosunku do faktycznie ponoszonych kosztów na zagospodarowanie tych odpadów - jest niesłuszny. Wskazano, że opłaty wnoszone przez mieszkańców służą pokryciu kosztów funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami w Gminie Orneta, a nie tylko kosztów zagospodarowania odpadów. Wyjaśniono, że wszystkie środki z opłat pobieranych za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wykorzystywane na cele związane z gospodarką odpadami w Gminie Orneta – wyszczególnionymi w art. 6r ust. 2 ustawy, czyli na pokrycie kosztów: 1. odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2. tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3. obsługi administracyjnej tego systemu; 4. edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę wskazano, że przyjęte przez Radę Miejską w Ornecie stawki opłat nie przekraczają maksymalnej stawki opłat przewidzianych w art. 6k ust. 2a pkt 1 ustawy, tj. 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego. Wyższe stawki niż dotychczasowe mają na celu urealnienie opłaty i poprawę funkcjonowania systemu gospodarki odpadami – zwłaszcza w aspekcie finansowym, bowiem dotychczasowe stawki opłat nie zapewniały finansowania systemu gospodarki odpadami. W roku 2018 r. niedobór środków, tj. różnica kosztów i dochodów (wnoszonych opłat) systemu wyniósł: 204.076,25 zł. Wytworzyła się sytuacja, która niezależnie od wzrostu cen unieszkodliwiania i transportu w 2019 r. wymuszała ingerencję i korektę dochodu systemu. W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawiono kalkulację finansową ponosząc, że według nowego cennika obowiązującego od początku 2019 r.: 1. unieszkodliwienie odpadów będzie kosztować: 1.552,198,22 zł, 2. transport odpadów będzie kosztować w 2019 r.: 989.754,53 zł, 3. koszt funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych będzie kosztować: 6.480 zł, 4. koszt obsługi administracyjnej systemu będzie kosztować: 88.923 zł. Koszty systemu w 2019 r. oszacowano na kwotę 2.637.365,79 zł, a dochody systemu w 2018 r. wynosiły 1.800.794,26 zł. Zatem niedobór w systemie przy zachowaniu dotychczasowych stawek wyniósłby 836,571,53 zł (różnica dochodów i kosztów) + 3x17.006,35 zł (niedobór za 1 kwartał 2019 r.), czyli w sumie 887.590,58 zł. Ilość mieszkańców objętych systemem wynosi 7.855, co daje wzrost kosztów na jednego mieszkańca za miesiąc o 9,41 zł (887.590,58 zł/ 7.855 mieszkańców/12 miesięcy = 9,41 zł). Przy zachowaniu jednakowej kwoty zwiększenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nowe stawki wynosiłyby: – w przypadku odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny: 11 zł (dotychczasowa stawka) + 9,41 zł = 20,41 zł, – w przypadku odpadów komunalnych nie zbieranych w sposób selektywny: 18 zł (dotychczasowa stawka) + 9,41 = 27,41 zł. Ustalono mniejszy wzrost opłat za selektywne zbieranie na 17 zł, a większy za nieselektywne zbieranie na 28 zł. Proponując niższą stawkę za selektywnie zbieranie, wzięto pod uwagę wymóg ustawy i tworzenie zachęt do promowania zachowań ekologicznych, a takim jest selektywne zbieranie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – t.j., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 27 lutego 2019 r. nr BRN.0007.8.2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 - t.j. z dnia 15 marca 2019 r., dalej u.s.g.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., art. 6j i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm., w skrócie u.c.p.g). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazać należy, że skarżący wyjaśnił, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. "[...]" w O. i zobowiązany jest z mocy prawa do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako płatnik opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza jego interes prawny. Uznać zatem należało, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W tym zakresie podnieść należy, że według art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art. 6m ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zadeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art.6l. Z kolei z art. 2 ust.3 u.p.c.g wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała prawa w zarzucany w skardze sposób - nie narusza. W szczególności uchwała ta nie narusza prawa poprzez jej podjęcie w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji wyjaśnia, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Oznacza to między innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zakres przedmiotowej regulacji objętej zaskarżoną uchwałą został określony w art. 6k u.c.p.g., który stanowi że: Rada gminy, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na terenie gminy (ust. 1). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6k w związku z art.6j u.c.p.g. i zdaniem Sądu odpowiada ona upoważnieniom wskazanym w ustawie. Rozpoznając powyższy spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Analiza art. 6j ust.1 w związku z art.6k ust.1 prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust.1 u.c.p.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź – mówiąc inaczej – wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego. Naruszeniem prawa byłoby natomiast odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Ornecie w oparciu delegację wynikającą z art.6k ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydała zaskarżoną uchwałę dokonując w niej wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zaskarżonej uchwale, wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z postanowieniami art.6k ust. 2 u.c.p.g. - Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę (pkt 1) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych (pkt 2), koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ww. ustawy (pkt 3), przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (pkt 4). Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art.6k ust.3). Na mocy art. 6r ust.2 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1), tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2), obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3), edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnym (pkt 4). Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też obsługi administracyjnej tego systemu. W ocenie Sądu wskazać należy, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Ornecie szczegółowo skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców objętych systemem, prognozowaną ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (przeliczając ilości odpadów na podstawie danych z instalacji z 2018 r. dotyczących odebranych z gminy odpadów), koszt funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (w oparciu o aktualną umowę) i koszt administracyjny systemu (2 etaty w Urzędzie Gminy: 1 w Referacie Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej i Drogownictwa i 1 w Referacie Finansowym). Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 (tj. przy uwzględnieniu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość) - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. Natomiast art. 6k. ust 3 tej ustawy wskazuje, że rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. W Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2018 r. z dnia 27 marca 2019 r. wskazano, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wyniósł 1693 zł. Oznacza to, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny nie może przekroczyć 33,86 zł (1.693 zł x 2%), a za odpady komunalne zbierane w sposób nieselektywny 67,72 zł (33,86 zł x 2). Tymczasem stawki ustalone w zaskarżonej uchwale mieszczą się w ustawowych granicach. Reasumując uznać należy, że zarówno dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i uchwalając stawki opłaty Rada Miasta Orneta nie naruszyła prawa. Organ wskazał na elementy składające się na wyliczenie stawki takie jak: liczba ludności, ilość wytwarzanych odpadów i sposób ich zbierania przez mieszkańców Gminy, odbiór, transport, zakres selektywnej zbiórki odpadów, koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów, koszty administrowania systemem. Wskazano także sposób wyliczenia opłaty. W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.