IV SA/Wa 986/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Muzeum w [...] od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania A.W., A.R. i A.V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], dotyczącej uznania, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...] i park [...] wraz z Jeziorkiem [...], położona w [...] podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Dnia 11 marca 2011 r. A.W., E.W., A.R., J.V. i A.V. złożyli do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...] i [...] wraz z Jeziorkiem [...], obejmująca wskazane działki – nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość, oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr[...] nr [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr[...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], położona w [...], podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od tej decyzji złożyli .R., A.V. i A.W. Rozpatrując tę sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), który przewiduje orzekanie w sprawie stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z przywołanym przepisem dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Wniosek dotyczy części dawnego majątku "[...]", stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, który - zdaniem wnioskodawców - nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na nierolniczy charakter i brak związku z produkcyjną częścią majątku. Zgodnie z literalnym brzmieniem dekretu, określone nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnych wyłączeń. Przez wiele lat nie dopuszczano możliwości zwolnienia spod przejęcia mieszkalnych części majątków wskazując, że stanowią one integralną część nacjonalizowanej nieruchomości. Możliwość wyłączenia części rezydencjalnych majątków spod przejęcia zapoczątkowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06). W uchwale tej zaaprobowano definicję terminu "nieruchomość ziemska", pochodzącą z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" z 1990 r., nr 1, poz. 26), w myśl której przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Dalej wskazano, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady, nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, zespoły dworsko-parkowe nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych, tj. "terenów", a nie "obiektów" (kontynuacją tej linii orzeczniczej były m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, a przedstawiona linia orzecznicza pozostaje aktualna do dziś. Organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części bądź w całości, a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z tą nieruchomością. Związek funkcjonalny, jako warunek objęcia części majątku przepisami dekretu, należy rozumieć jako brak możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez tej części i odwrotnie. Wojewoda [...] przywołał w swej decyzji obszernie dawne orzecznictwo sądów administracyjnych, wykluczające a limine możliwość wyłączenia spod przejęcia części majątków. Następnie zbadał powierzchnię ogólną i powierzchnię poszczególnych użytków majątku "[...]" i ustaliwszy, że przekraczała ona normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu uznał, że działki objęte postępowaniem, jako integralna część majątku podpadały pod wymieniony przepis. Organ I instancji w ogóle nie ocenił charakteru części majątku objętej postępowaniem, nie zbadał jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Wojewoda [...] w zasadzie uchylił się od rozpatrzenia sprawy, której przedmiotem było ustalenie, czy określona część majątku - ze względu na swój charakter - nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wątpliwości budzi również zakres postępowania wyjaśniającego. Ze skąpych akt sprawy wynika, że organ I instancji w ogóle nie zbierał dowodów. Dotyczy to zarówno dowodów, jakie organ mógł przeprowadzić z urzędu, jak i dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowały strony we wniosku z 11 marca 2011 r. Ponadto Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest wiadome z urzędu, że przed organami administracji publicznej toczą się inne postępowania dotyczące działek pochodzących z "[...]". W tym kontekście zauważyć trzeba, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] z obrębu [...] była jednocześnie przedmiotem innej decyzji Wojewody [...], tj. decyzji nr[...] z [...] marca 2016 r., uchylonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]). Z kolei działki nr [...] i nr[...] z obrębu [...] były objęte decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., od której odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatruje pod numerem [...]. Rodzi to konieczność zweryfikowania przedmiotu żądania, aby uniknąć sytuacji, w której organy dwukrotnie rozstrzygnęłyby sprawę tożsamą pod względem przedmiotowym (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wojewoda [...] nie odniósł się także do wniosku o połączenie sprawy z innymi sprawami dotyczącymi [...] nieruchomości ziemskiej, a wniosek – wbrew opisowi przedmiotu żądania – nie obejmuje kompleksu pałacowo-parkowego, który jest położony na działce nr [...] z obrębu [...] Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa możliwe jest o tyle, o ile organ odwoławczy nie jest w stanie sanować wad postępowania pierwszoinstancyjnego w przeprowadzonym przez siebie uzupełniającym postępowaniu dowodowym (art. 136 kpa). Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie istoty sprawy, która sprowadzała się do zbadania, czy część dawnego majątku "[...]" podpadała pod reformę rolną z uwagi na swój charakter. W rezultacie organ I instancji naruszył także art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. Decyzja Wojewody [...] nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących działek objętych postępowaniem, ani oceny prawnej dokonanej na podstawie tych ustaleń, a zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa), polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, na obecnym etapie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł rozpatrzeć odwołania merytorycznie. Zdaniem organu II instancji, z tych przyczyn należało uchylić decyzję Wojewody w całości i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia o. Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda [...] winien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania żądania tak, aby przedmiot postępowania nie pokrywał się z innymi sprawami dotyczącymi dawnej [...] nieruchomości ziemskiej i będzie prowadził postępowanie w tak wyznaczonych granicach. Ponadto winien zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, uwzględniając wnioski dowodowe stron oraz ocenić - w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych - czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazał, że z uwagi na kasatoryjny charakter decyzji, skutkujący przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn formalnych, odniesienie się do merytorycznych zarzutów odwołania byłoby przedwczesne. Wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego odpowiada żądaniu sformułowanemu w odwołaniu. Nie jest jednak możliwe - jak chce tego skarżący - przekazanie sprawy organowi innemu niż Wojewoda [...], gdyż organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie organowi I instancji właściwemu rzeczowo i miejscowo, tj. w tym przypadku Wojewodzie [...]. Artykuł 25 § 1 kpa przewiduje wprawdzie możliwość wyłączenia organu, związane jest to jednak wyłącznie z sytuacją, w której sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa, ewentualnie osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa Odwołanie nie zawiera okoliczności, które wskazywałyby na konieczność wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 kpa. Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzją Ministra nie zgodziło się Muzeum [...] w [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem i zarzucając jej: 1. naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo iż postępowanie – co najmniej w części – powinno zostać umorzone przez organ II instancji; 2. naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja organu I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie wymaga uzupełnienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie, wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (analogicznie sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu sprzeciw był bezzasadny. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania oraz brak oceny w zakresie charakteru części majątku objętej postępowaniem oraz niezbadanie jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Zdaniem organu II instancji nieprawidłowo zostało przeprowadzone także postępowanie dowodowe. Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, ww. kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Analiza normatywna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przypadku konieczności prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa i funkcjonalna zwłaszcza normy z art. 15 kpa dowodzi, że w takiej sytuacji - rozpatrując odwołanie od decyzji organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Ustalenia takie pociągają za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę określoną w art. 15 kpa, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, już nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stałoby to również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 kpa, ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 kpa stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko i bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) wyznacza standard postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Zgodzić się więc należy z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wytknął również organowi I instancji nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego - czy to na żądanie strony, czy z urzędu. Wojewoda [...] był zobowiązany wyjaśnić okoliczności niezbędne do rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił. Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwracając uwagę na konieczność wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania, tak aby nie pokrywało się z żądaniami w innych sprawach dotyczących [...] nieruchomości ziemskiej i będzie prowadził postępowanie w tak wyznaczonych granicach. Wreszcie w postępowaniu w niniejszej sprawie, z uwagi na jego doniosłe skutki społeczne i materialne oraz możliwość objęcia nieruchomości z wniosku A.W., A.R. i A.V. innymi postępowaniami w tym samym przedmiocie, konieczne jest dogłębne zbadanie również tych kwestii przez organ I instancji i nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie nawet w części, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd zgadza się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu należy więc przede wszystkim ustalić jego przedmiotowy zakres, zwłaszcza w kontekście innych toczących się postępowań dotyczących dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]"., zaś dokonanie tych czynności na podstawie art. 136 kpa nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Badanie bowiem tych okoliczności przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kłóciłoby się z sensem art. 15 kpa i mogłoby pozbawić przynajmniej część stron możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych, przecząc tym samym istocie normy wyrażonej w tym przepisie. Stąd też decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie. Na zakończenie wskazać trzeba, że w podobnej sprawie dotyczącej nieruchomości również pochodzącej z "[...]", wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/19, tut. Sąd oddalił analogiczny sprzeciw Muzeum Pałac w [...] od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Tym samym zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 kpa. Nie było też podstaw do umorzenia w jakiejkolwiek części postępowania administracyjnego na etapie rozpatrywania odwołania, więc nie został naruszony art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa. Poza zarzuconymi w sprzeciwie, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, należało orzec jak w sentencji.