II SA/Lu 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji ostatecznej wydanej z up. Wójta Gminy M. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Nr [...] z dnia [...]. uchylającej w całości decyzję Nr [...] z dnia 30 września 2005r. przyznającą T. W. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. bezterminowo, zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. T. W. reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Nr [...] z dnia [...] uchylającej w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą T. W. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. bezterminowo, zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia. Wnioskodawca podniósł, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uchyleniu decyzji w całości, również za okres od 1 września 2005 r. do 11 września 2007 r., w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z uwagi na nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego od 11 września 2007 r. przez organ rentowy, doszło do jednoczesnego pobierania przez T. W. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym, decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego była zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej, a mianowicie to, że w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny stan sprawy", tj. stan z chwili ustalania prawa do świadczenia, powodujący konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Organ wyjaśnił, że z mocy prawa ustało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego przez organ rentowy. Następnie odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów, organ podkreślił, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony i prowadzi do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, natomiast odrębną kwestią jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, który w tym przypadku unormowany został w art. 16 ust. 7 i ust. 8 ww. ustawy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik T. W. zarzucił organowi, że wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja z [...] r. uchylająca w całości decyzję z dnia [...] r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia w całości, również za okres w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym. Jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, decyzja wskazuje, że za okres od 1 września 2005 r. do dnia 11 września 2007 r. nie było zbiegu świadczeń, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] w całości, co w jego ocenie stanowi rażące naruszenie prawa przez organ. Według autora skargi decyzja z dnia [...] r. w związku z treścią art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organowi egzekucję świadczeń za okres od dnia 1 września 2005 r. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej jako "u.ś.r."). Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, orzeczenie dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. uchylającej w całości decyzję z dnia [...] r. przyznającą T. W. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. bezterminowo, zmienionej decyzją z dnia [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia, zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie przepisu art. 32 ust.1 u.ś.r. polegające na błędnym, jego zdaniem, uchyleniu decyzji w całości, również za okres w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia ( w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 11 września 2007 r.) w postaci jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym. Odnosząc się do powyższego zarzutu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie działania organów doprowadziły do weryfikacji decyzji z dnia [...] r., przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu, zmienionej decyzją z dnia [...] r., w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika bowiem, że w dniu 27 lutego 2017 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o przyznaniu T. W. dodatku pielęgnacyjnego od 11 września 2007r., tj. od daty nabycia prawa do renty rodzinnej (k.12 akt adm.). Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazać należy także, że przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś. r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Ma on zatem zastosowanie do sytuacji, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Komentarz do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, System Informacji Prawnej Lex). Z powyższego wynika zatem, że organ słusznie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., bowiem skoro zastosowanie art. 32 ust. 1 u.ś.r. warunkowane jest wskazanymi zmianami sytuacji faktycznej lub prawnej, a taka sytuacja miała miejsce w rozważanej sprawie, to niewątpliwie należało decyzję o przyznaniu świadczenia zweryfikować. Mając na uwadze, że zastosowanie art. 32 ust.1 u.ś.r. w konsekwencji prowadzi do ponownego ukształtowania uprawnień strony, należy wyjaśnić, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, zmieniająca lub uchylająca ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, ma charakter konstytutywny. Takie stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie także stoi na takim stanowisku. W wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dobitnie, że wskazany w art. 32 ustawy katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej), a więc nie ex tunc (z mocą wsteczną). Argument pełnomocnika skarżącego, o błędnym uchyleniu przez organ decyzji z dnia [...] r. w całości, bowiem w okresie kiedy skarżący nie pobierał jeszcze dodatku pielęgnacyjnego (tj. w okresie od 1 września 2005 r., do 11 września 2007 r.), nie doszło do zbiegu świadczeń nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w wyniku którego, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., nie stanowi w ocenie Sądu, nie tylko rażącego naruszenia prawa, ale naruszenia prawa w ogóle, bowiem działanie organów znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jak wspomniano o tym powyżej decyzja uchylająca wydana na podstawie art. 32 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, co oznacza explicte, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej, "na przyszłość". Bezzasadne są zatem twierdzenia pełnomocnika skarżącego, jakoby organ na podstawie decyzji z dnia [...] r. mógł wszcząć egzekucję świadczeń za okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 września 2005 r. Do wszczęcia bowiem postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest odrębne postępowanie w tym przedmiocie. Sad mając na uwadze, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17, CBOSA), a taka sytuacja również nie ma miejsca w rozważanej sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w L. uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, lecz podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.