I OSK 196/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1222/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1222/15, po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2006 r. przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na czas nieokreślony począwszy od 1 października 2006 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezydent [...] uchylił decyzję z [...] października 2006 r. przyznającą skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] powtórnie uchylił decyzję z [...] października 2006 r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z datą od 1 stycznia 2015 r. Organ wskazał, że skarżąca pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) wyłącza prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do zmiany decyzji konstytutywnej. Wskazała, że przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości uchylenia decyzji, co oznacza, że decyzja została uchylona bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że nabycie przez skarżącą prawa do dodatku pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkuje ex lege utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może zmienić lub uchylić dotychczasową decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wskazanych. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, przepis art. 163 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, do których należy wskazany wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiący w sprawie, jako lex specialis, podstawę do uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazała, że uchylenie prawomocnej decyzji narusza zaufanie obywatela do stałości i niezmienności rozstrzygnięć administracji publicznej. Zdaniem skarżącej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny. Skarżąca podniosła, że Prezydent [...] wydając decyzję [...] października 2006 r. przyznającą jej zasiłek pielęgnacyjny błędnie przyjął, iż decyzja ta jest wydawana bezterminowo. Decyzja ta winna być wydana na czas określony i wygasnąć po osiągnięciu przez skarżącą wieku uprawniającego do nabycia dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem SKO, że skoro art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych odbiera uprawnionemu prawo do zasiłku po nabyciu prawa do dodatku, to pobranie przez uprawnionego zasiłku automatycznie oznacza, że zastosowanie znajduje art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie rozumowanie zdaniem skarżącej narusza zasady praworządności. Skarżąca podniosła, że jako osoba chora i nieporadna winna z treści decyzji dowiedzieć się, że zasiłek pielęgnacyjny jest zasiłkiem terminowym i że zostanie jej kiedyś odebrany. Brak takiej informacji i uchylenie decyzji podważa podstawowe zasady Państwa Prawa. Strona podkreśliła, że wiek siedemdziesięciu pięciu lat nie może doprowadzić do utraty przysługującego prawa. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podniósł, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która od 1 września 2014 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych będąca tzw. normą kolizyjną. W przypadku zbiegu dwóch uprawnień (do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego) osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Sąd zauważył, że uchylając w drodze decyzji od 1 stycznia 2015 r. przyznającą skarżącej bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy obu instancji działały godnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznaczało, że skarżącej nie przysługiwało już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stanowiło to podstawę do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącej mająca wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych. Sąd zauważył, że o niemożliwości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym skarżąca była poinformowana w złożonym "Wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" z [...] października 2006 r. i fakt ten skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym pod tym wnioskiem. Ponadto orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej z [...] lipca 2006 r. stwierdzało, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma "charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe". W tej sytuacji organ wydając decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego obowiązany był, zgodnie z przepisem art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinny, uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wydać decyzję przyznającą bezterminowo wnioskowane świadczenie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz orzeczenie o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej – bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego przez Sąd I Instancji oraz przez żaden z organów administracji działający w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że przepisy o świadczeniach rodzinnych wskazują zamknięty katalog przypadków, kiedy możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej zasiłek. Wśród tych przypadków ustawodawca nie przewidział przyznania dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej żaden przepis nie utożsamia nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego z taką poprawą warunków materialnych, aby automatycznie prowadziłaby do utraty zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca wskazała, że w zakresie poprawy sytuacji dochodowej skarżącej zarówno organy, jak i Sąd, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, aby móc na tej podstawie orzekać o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o przyznaniu zasiłku powinna być decyzją terminową i obowiązywać do momentu osiągnięcia przez skarżąca 75 lat. Po osiągnięciu tego wieku jedno świadczenie zastąpiłoby drugie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Oznacza to, że w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, gdyż mogą być one podważane wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności, a nie na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie i ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada w pełni przedstawionym warunkom. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje możliwość zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji nabycia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Tak odczytany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek nie całość argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku zasługuje na aprobatę. Należało jednak uznać, iż pomimo nieprawidłowego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Normy powołanego aktu prawnego określają warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, przesłanki normatywne równoznaczne z nie przysługiwaniem przedmiotowego świadczenia, jak i wskazują dolegliwości, których zaistnienie upoważnia organ do zmiany lub uchylenia, bez zgody strony, ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Tej ostatniej sytuacji dotyczy przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. W oparciu zatem o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy: - uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, - członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, - osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że jest ona zgodna z prawem. Nieprawidłowo natomiast przyjął, że w realiach rozpoznawanej sprawy zmianie uległa sytuacja dochodowa skarżącej, a to wobec przyznania skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie nabycie przez skarżącą prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że choć oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383), to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej - oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi zaś, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat życia. Natomiast dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Oba wskazane świadczenia nie służą zatem "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są identyczne. Przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Samodzielną podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazany w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. W realiach sprawy, decyzja ostateczna o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawidłowo została zweryfikowana w oparciu o przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń uważa się za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z mocy prawa ustaje bowiem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 lat (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11). Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Odrębną natomiast kwestią, która nie była rozstrzygana w przedmiotowej sprawie, jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, co do którego to zwrotu organ obowiązany jest wydać odrębna decyzję, po stwierdzeniu, że zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.