II OSK 217/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/18 w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2018 r., nr 445/I/2018 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2018 r., nr 445/I/2018, w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości: Zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", poprzez przyznanie przymiotu strony [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania dojdzie do przekonania, że ocena organu I instancji, który odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jest wadliwa, a podmiot, który wystąpił z podaniem o wznowienie jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej zakończonej tą decyzją, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 K.p.a. albowiem uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy sprzeciwia się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu procesowego. Rozważania rozpocząć należy od przypomnienia, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. zaś organ odwoławczy na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. W myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Od razu doprecyzować trzeba, że przepis art. 151 § 2 K.p.a. odwołuje się do dwóch hipotez zawartych w art. 146, tzn. w art. 146 § 1 i w art. 146 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie chodzi o art. 146 § 2 K.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przedmiot rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. nie jest tożsamy. W przypadku decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, przedmiotem rozstrzygania jest tylko stwierdzenie, że nie zachodzi podstawa wznowienia. Organ nie wydaje orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazująca okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji, rozstrzyga o zaistnieniu podstawy wznowienia, a nadto jej przedmiotem jest sprawa będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie oznacza, że decyzja dotychczasowa była zgodna z prawem i mimo zaistnienia podstawy wznowienia, decyzja w sprawie "głównej" zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Należy podzielić wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że różnice w zakresach przedmiotowych decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym, tj. decyzji wydawanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., a także wewnętrzne zróżnicowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 2 K.p.a., przekładają się na zakres rozpoznania i orzekania w postępowaniu odwoławczym (patrz: Tadeusz Kiełkowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. H. Knysiak-Sudyki, WKP 2019, pkt 4 do art. 151; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2022, pkt 8 i 13 do art. 151). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (patrz: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 114). Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której wydana została przez organ pierwszej instancji decyzja oparta na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., wyznacza przedmiot tego rozstrzygnięcia, tj. istnienie lub brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, z uwagi na to, że w wyniku wznowienia nie można decyzji uchylić na skutek okoliczności, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a., wykracza poza przedmiot sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego było bowiem nie tylko istnienie lub brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., ale także zbadanie zaistnienia przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a., według której, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego jest zobowiązany na mocy art. 149 § 2 K.p.a., na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 793). Jak wskazano w orzecznictwie i piśmiennictwie, na tle decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz decyzji wydanej w drugiej instancji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji nie rozstrzygał ponownie sprawy administracyjnej co do istoty, to organ odwoławczy również nie może tego czynić, zatem – dokonawszy odmiennych ustaleń co do upływu terminów określonych w art. 146 § 1 – zobowiązany będzie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1159/11; Tadeusz Kiełkowski, op. cit. pkt 4 do art. 151). Jako przykład braku możliwości orzekania przez organ odwoławczy co do innego przedmiotu niż organ pierwszej instancji, wskazano w piśmiennictwie sytuację, w której, organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Według tego stanowiska, organ odwoławczy nie będzie mógł wadliwego rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 zastąpić rozstrzygnięciem z art. 151 § 1 pkt 2. Będzie mógł wówczas jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania bądź wyjątkowo uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie (patrz: Małgorzata Jaśkowska, op. cit. pkt 13 do art. 151, za T. Kiełkowskim). Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyznanie przymiotu strony [...]. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, według którego, organ I instancji dokonał błędnej oceny stanu prawnego sprawy, albowiem zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. [...] bez własnej winy jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r. Mając na względzie usytuowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. [...] oraz potencjalne zagospodarowanie tej nieruchomości, zgodnie z aktualnym stanem prawnym, należy przyjąć, iż nieruchomość Spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisów dotyczących warunków usytuowania budynków. W tym zakresie, w ślad za Wojewodą Mazowieckim, należy odwołać się do treści § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Nie oznacza to przyjęcia, na tym etapie, że interes prawny Spółdzielni został naruszony. Natomiast ma ona prawo do tego aby, jak to określił Sąd pierwszej instancji, w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji mogła się wypowiedzieć odnośnie do wszystkich kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a w dalszej kolejności mogła skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że wbrew zarzutom kasacji, stanowisko Sądu pierwszej instancji, jest trafne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.