II OSK 181/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 130/19 w sprawie ze sprzeciwu D.R. i M.R. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw D.R. i M.R. (dalej: skarżący) od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tucholi umorzył wszczęte z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, dotyczącej budynku rekreacji indywidualnej, znajdującego się na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] (obręb geodezyjny [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski) w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – dalej: Prawo budowlane). Odwołanie od tej decyzji wniosła M.L., będąca współwłaścicielką działki nr ewid. [...] (dalej: uczestniczka postępowania). Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Sprzeciw od tej decyzji wnieśli skarżący. Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej i uzupełnienia postępowania dowodowego. Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia wymagają okoliczności budowy obiektu rekreacji indywidualnej w latach 80-tych ubiegłego oraz wykonania robót budowlanych w tym obiekcie w 2016 r., polegających na remoncie lub przebudowie albo rozbudowie. Rodzaj tych robót nie został jednoznacznie wykazany w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, przez błędna wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że składająca odwołanie uczestniczka postępowania, w myśl zasady reformatio in peius, miała interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie skarżących, decyzja jest korzystna dla wszystkich właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem brak jest interesu prawnego w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151a § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic sądowej kontroli decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżących, stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony przez organ I instancji, a materiał dowodowy pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, w szczególności w zakresie ustalenia czy strona wnosząca odwołanie miała interes prawny w uchyleniu decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji ostatecznej na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędna wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. Zarzut ten został sformułowany z uzasadnieniem dwojakiego rodzaju. Z jednej strony, skarżący zarzucają, że uczestniczka postępowania nie była legitymowana do wniesienia odwołania, ponieważ dokonała czynności przekraczającej zwykły zarząd składając odwołanie bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - działki nr ewid. 548/8. Z drugiej strony natomiast, skarżący zarzucają, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była korzystna dla wszystkich właścicieli nieruchomości, a więc decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony (reformationis in peius). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że stosownie do art. 28 k.p.a., po wniesieniu odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany ustalić, czy strona wnosząca to pismo dysponuje interesem prawnym. Uczestniczka postępowania jest współwłaścicielką działki nr ewid. 548/8, na której częściowo zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. Drugim współwłaścicielem nieruchomości jest skarżąca. Wynika z tego, że uczestniczka postępowania ma interes prawny w tym postępowaniu, którego źródłem jest przysługujące jej prawo własności. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji uczestniczka postępowania powinna uzyskać zgodę drugiej współwłaścicielki na wniesienie odwołania, ponieważ jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd, szczególnie, że współwłaściciele mają sprzeczne interesy w sprawie. Przyjęcie poglądu skargi kasacyjnej prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku w postaci pozbawienia uczestniczki postępowania możliwości skutecznego kwestionowania decyzji administracyjnej odnoszącej się bezpośrednio do obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości będącej jej własnością. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, odwołanie (jak i przedmiot sprawy) nie dotyczy zarządu nieruchomością, której uczestniczka postępowania jest współwłaścicielką, ale legalności budowy realizowanej na tej nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do wiązania tego uprawnienia z przedmiotowym uprawnieniem do zarządu nieruchomością wspólną z tytułu współwłasności. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius. Przede wszystkim, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, szeroko na ten temat A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). Ponadto, nie ulega wątpliwości, że zakaz ukształtowany w art. 139 k.p.a. łączy się z niedopuszczalnością orzekania przez organ odwoławczy tylko na niekorzyść odwołującej się strony, a nie tych stron, które nie wniosły odwołania. Tymczasem w tej sprawie uczestniczka postępowania kwestionuje legalność budowy i przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem nie można stwierdzić, że nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jest rozstrzygnięciem dla uczestniczki postępowania niekorzystnym. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było przedwczesne, ponieważ szczegółowej analizy wymaga kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, a w szczególności, jednoznacznego ustalenia w zakresie modernizacji lub przebudowy tego obiektu przeprowadzonej w 2016 r. Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowa bowiem kwestia, jaką jest kwalifikacja prawna przedsięwzięcia, powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic sądowej kontroli decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, ponieważ podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem prawnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji powołał i rozstrzygnął wszystkie zarzuty sprzeciwu, a ponadto odniósł się do istoty sprawy. Dotyczy to również kwestii legitymacji procesowej uczestniczki postępowania. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest w tym zakresie zwięzłe, ale to nie powoduje, że jest nieprawidłowe. Przeciwnie, Sąd I instancji rozstrzygnął jednoznacznie wątpliwości w tym zakresie, a stanowisko to jest trafne, nie budzi wątpliwości i poddaje się kontroli instancyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji spełnia powyższe warunki, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.