II SA/Bd 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy K. W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwów D. R. i M. R. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej oddala sprzeciwy. II SA/Bd 130/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].10.2018 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), orzekł o umorzeniu, wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, dotyczącej budynku rekreacji indywidualnej, znajdującego się na terenie działek o nr ewid.[...], 548/6 i 548/8 (obręb geodezyjny L. , jednostka ewidencyjna T. - obszar wiejski) w K.. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż na terenie ww. działek znajduje się budynek rekreacji indywidualnej. Położenie tego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego ustalił podczas kontroli w dniu [...].10.2017 r., na podstawie istniejących znaków granicznych. Budynek jest konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, posadowiony na betonowych bloczkach fundamentowych, o dachu dwuspadowym krytym blachodachówką. Wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową (woda z indywidualnego ujęcia wody - studnia głębinowa) oraz kanalizacyjną (ścieki odprowadzane do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe). Ogrzewanie stanowią piece. Na parterze znajduje się salon z kuchnią, łazienka i pomieszczenie gospodarcze, natomiast na poddaszu są 4 pokoje mieszkalne. Zasadnicza (główna) część budynku jest w kształcie prostokąta o wymiarach 13,85 x 9,56 m, o wysokości 5,50 m i znajduje się na działkach o nr ewid.[...] i 548/6. Większa część znajduje się na działce o nr ewid.[...] Część, która jest na działce o nr ewid.[...], jest na całej szerokości tej działki, która zgodnie z ewidencją gruntów jest drogą. Na działce drogi znajdują się drzwi wejściowe do budynku, przed którymi jest drewniany podest z balustradą. Drzwi i podest są od strony północnej. Przy ścianie zachodniej bryły zasadniczej znajduje się zadaszony taras - o wymiarach 7,30 x 4,58 m, konstrukcji drewnianej (słupy, krokwie, balustrada), dach pokryty płytami PCV, podłoga również drewniana. Taras znajduje się na terenie działki o nr ewid.[...] Zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się na terenie działki o nr ewid.[...], a studnia na działce o nr ewid.[...] Podczas kontroli nie dopatrzono się nieprawidłowości co do stanu technicznego obiektu. Przedmiotowe działki stanowią własność różnych podmiotów. Właścicielem działki o nr ewid.[...] jest W. R., działki o nr ewid.[...] jest A. S., a właścicielkami działki o nr ewid.[...], M. L. i D. R.. Obiekt budowlany użytkuje M. R.. Żadna ze stron postępowania nie posiada dokumentacji budowy tego obiektu budowlanego (tytuł prawny, projekt budowlany). Organ I instancji zwrócił uwagę, że M. L. twierdzi, iż w stan w jakim obecnie jest obiekt, jest wynikiem rozbudowy (obiektu wybudowanego pod koniec lat 80-tych XX wieku przez K. R.), dokonanej w 2016 r. przez M. R.. Z kolei M. R. (syn nieżyjącego K. R.) oraz D. R. (wdowa po K. R.) twierdzą, że przedmiot postępowania został wybudowany przez K. R. na początku lat 80-tych XX wieku, a jego obecny stan jest wynikiem remontu dokonanego w 2016 r., a nie rozbudowy. Jako dowód, M. L. dostarczyła do organu nadzoru budowlanego zdjęcia fotograficzne (5 szt.), które mają przedstawiać przedmiot postępowania sprzed rozbudowy dokonanej przez M. R., czyli stan z daty budowy. Wiarygodność tego dowodu neguje M. R. twierdząc m.in. w piśmie z dnia [...].05.2018 r., że nie jest możliwe jednoznaczne uznanie, iż zdjęcia te przedstawiają przedmiotowy obiekt. Świadek W. R. oświadczył, że na okazanych zdjęciach znajduje się budynek wybudowany w latach 80-tych XX wieku, który został rozbudowany na większy do stanu jak obecnie, a rozbudowa ta miała miejsce po śmierci K. R. i miało to miejsce najprawdopodobniej w 2016 r. Rozbudowa polegała na poszerzeniu ścian szczytowych, natomiast co do wysokości budynku nie jest w stanie tego stwierdzić, a być może został również rozbudowany na długości. Co do inwestora tej rozbudowy, Pan R. oświadczył, iż tej wiedzy nie posiada. Przesłuchana M. L. oświadczyła, że po śmierci K. R., który był inwestorem budynku w latach 80-tych XX wieku, nastąpiła rozbudowa budynku, której inwestorem był M. R.. Polegała ona na zwiększeniu szerokości budynku, dobudowaniu tarasu, powiększeniu poddasza jako użytkowego, jak również mogło dojść do zwiększenia wysokości budynku, jednakże co do tej okoliczności nie jest pewna. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r., W. R. złożył sprostowanie swoich zeznań z dnia [...] marca 2018 r. oświadczając, że nie jest w stanie stwierdzić czy budynek na okazanych zdjęciach to budynek, który został wybudowany w latach 80-tych XX wieku. Zmianę swoich zeznań tłumaczył dużym stresem i zdenerwowaniem podczas przesłuchania. Ponadto złożył sprostowanie co do stwierdzenia, że budynek został rozbudowany oświadczając, że w rzeczywistości był ten budynek poddany tylko remontowi. To, iż nie rozpoznaje budynku ze zdjęcia, a przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 80-tych XX wieku, następnie poddany w 2016 r. remontowi i nie był rozbudowany, W. R. zeznał również w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w T. - sprawa Rsd-189/18 z zawiadomienia przez organ nadzoru budowlanego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa samowoli budowlanej. Przesłuchiwana A. S. (właścicielka działki o nr ewid.[...]) potwierdziła, że budynek znajduje się na działce drogi i należał do K. R., natomiast nie posiada wiedzy, kto po jego śmierci jest właścicielem tego budynku oraz czy budynek ten się zmienił po wykonanym remoncie (postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...].05.2018 r. Rsd-189/18 o umorzeniu dochodzenia). W charakterze świadka, organ nadzoru budowlanego przesłuchał w dniu [...] lipca 2018 r. M. K. . Świadek ten oświadczył, że budowa tego obiektu miała miejsce w latach 80-tych XX wieku i osobiście w niej uczestniczył (pomagał budować). Zarówno w dacie budowy, jak i obecnie, świadek ten mieszka niedaleko. Oświadczył również, iż jest pewny, że nie nastąpiła rozbudowa wcześniej istniejącego obiektu podczas wykonywania robót w 2016 r. Jego zdaniem, w 2016 r. doszło zapewne do zabudowania istniejącej przestrzeni pod dachem budynku od strony tarasu. Poza tą zabudową, inne roboty budowlane to odnowienie tego co było wcześniej. Odnośnie tarasu oświadczył, iż przy tej ścianie budynku istniał on już w latach 80-tych, ale był raczej mniejszy, jednakże czy w stanie jak obecnie powstał jeszcze za życia K. R., nie jest w stanie stwierdzić. Istnienie na terenie działki o nr ewid.[...] "domku letniskowego" w 2009 r. wynika z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasów Niestanowiących Własności Skarbu Państwa Gminy T. wieś: L., zatwierdzonego decyzją Starosty [...] dnia [...].10.2009 r. Nr [...], dla tejże działki. Organ nadzoru budowlanego uzyskał też protokół przesłuchania M. R. w charakterze świadka, w dniu [...].10.2017 r., przez funkcjonariusza policji. Co prawda miało to miejsce w innej sprawie, jednakże zawarte są w nim okoliczności dotyczące niniejszej sprawy i z uwagi właśnie na to, że w innej sprawie te zeznania zostały złożone, przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego, są jego zdaniem istotne i wiarygodne. M. R. zeznał, że właścicielem budynku stał się na podstawie darowizny przez swoich rodziców w dniu [...].01.2016 r. (umowę dołączył do protokołu). Oświadczył również, że działka, na której posadowiony jest obiekt, należy do W. R., z którym ma zawartą umowę dzierżawy w 2016 r. na okres 10 lat. Wydzierżawiający pisemnie wyraził zgodę na prace remontowe tegoż budynku. Zeznał również, iż budowa miała miejsce w 1984 r., a w 2016 r. dokonał remontu tego budynku. Podkreślił, że postanowienie Sądu Rejonowego w G., dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w dniu [...].02.2016 r. ojcu nie dotyczy przedmiotowego budynku, gdyż został on mu darowany za życia ojca, a zatem nie wchodzi do masy spadkowej, do której wchodzi działka przed budynkiem, na której posadowiony jest taras. W swoich pismach z dnia [...].05.2018 r. i z dnia [...].08.2018 r. M. R. wniósł o przeprowadzenie dowodu ze świadków, na okoliczność ustalenia daty budowy obiektu. Część tych świadków została przesłuchana, część pomimo wezwania nie przybyła, jednakże organ nadzoru budowlanego nie widzi potrzeby przesłuchania pozostałych świadków, gdyż dotychczasowe ustalenia w tym zakresie (okres budowy) są wystarczające i wiarygodne, a jedynie niepotrzebnie wydłużyłyby postępowanie. W świetle powyższego, organ I instancji przyjął, iż obiekt został wybudowany w połowie lat 80-tych XX wieku przez K. R., a następnie w 2016 r. wyremontowany przez M. R., czyli doprowadzony do stanu używalności, sprawności technicznej, w powszechnym rozumieniu remontu, w tym w rozumieniu świadków, czegoś (budynku) co istniało wcześniej, tym bardziej, że świadkowie rozróżniają termin (pojęcie) rozbudowy. Żaden ze świadków, ani osób przesłuchiwanych nie potwierdził wersji M. L., że w 2016 r. nastąpiła rozbudowa budynku. Kwestia wykonania remontu jest przedmiotem odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Orzekający organ wskazał, że przedmiotowa budowa została wykonana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), która obowiązywała do 31 grudnia 1994 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które zgodnie z art. 29 ust. 1 uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Ponadto z przepisu § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), które było aktem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 28 ust. 4, ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie orzekającego organu I instancji nie ma w sprawie znaczenia podnoszona przez M. R. okoliczność, że przedmiot postępowania, z uwagi na posadowienie na bloczkach betonowych, nie jest trwale związany z gruntem, czyli, że np. to tymczasowy budynek. Koniecznym było zatem uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę od organu administracji budowlanej. Tego pozwolenia na budowę żadna ze stron nie posiada. D. R. i M. R. są tylko przekonani, że tytuł prawny na budowę uzyskał K. R., jednakże w żaden sposób tego nie uprawdopodobnili. P. z dnia [...].12.2017 r., znak: [...], Starosta T. poinformował organ nadzoru budowlanego, iż w posiadanych rejestrach wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 1975-2017 nie odnotowano wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działkach o nr ewid.[...], 548/6 i 548/8 w K.. Oznaczać to może, że budowa przedmiotowego budynku została wykonana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie tej budowy, tj. z naruszeniem wspomnianych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., czyli budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej - bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ przedmiotowa budowa miała miejsce przed 1995 r., dlatego należy w tym przypadku uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe) i rozpatrzyć sprawę na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w razie wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co przyjąć należy w rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru budowlanego dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, tj. albo wydaniem nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 lub ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź legalizacją samowolnej budowy (art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.). Zastosowanie pierwszego z tych instrumentów, tj. nakazu rozbiórki, jest obligatoryjne wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 lub 2 ustawy - Prawo budowlane, czyli wtedy gdy obiekt został wzniesiony na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1), bądź obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2), albo jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (ust. 2). Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazuje się, w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji takiego obiektu, wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a następnie, w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor lub właściciel tego obiektu budowlanego ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). W niniejszej sprawie, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 stwierdzającą, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jak wynika z pisma Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], działki o nr ewid.[...], 548/6 i 548/8 znajdują się na terenie dla którego brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie były również objęte nieobowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...].11.1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr [...], poz. 19), a także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady N. Gminy T. z dnia [...].01.1988 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr [...], poz. 190). Organ nadzoru budowlanego ustalił, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...].04.1982 r. Rady N. M. i Gminy w T. zatwierdzono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy T., w zakresie głównych kierunków rozwoju do 1995 r. oraz szczegółowych ustaleń programu i przeznaczenia terenu na lata 1981-1985 r. wraz z programem przejściowego wykorzystania gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, czyli plan ten obowiązywał w dacie budowy. Również i w tym planie miejscowym teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie był przeznaczony pod zabudowę. Organ I instancji zwrócił uwagę, że nie przeznaczenie pod zabudowę, to nie zakaz budowy i teren bez zabudowy - takowa zabudowa już w owym czasie istniała (wieś K.). Organ nadzoru budowlanego winien również uwzględnić obowiązujący w dacie budowy przepis § 7 ust. 4 Uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /Monitor [...] Nr 31 poz. 135/, że w uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego rada narodowa może upoważnić terenowy organ administracji państwowej, na którego wniosek plan został zatwierdzony, do dokonywania w drodze zarządzeń odstępstw od uchwalonego planu oraz ustala dopuszczalny zakres tych odstępstw. Ta możliwość odstępstwa zawarta była również w rzeczonej Uchwale z dnia [...].04.1982r. Zdaniem organu administracji, nie można wykluczyć, że w owym czasie K. R. uzyskał w przewidzianym trybie zgodę na budowę przedmiotowego budynku, a obecnie organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie udowodnić, że nie uzyskał pomimo, iż nie ma dokumentu potwierdzającego to (również Uchwała Rady N. M. i Gminy w T. z dnia [...].04.1982 r. nie znajduje się w zasobach Burmistrza T. - w archiwum państwowym). Obecnie działka o nr ewid.[...] jest gruntem leśnym, jednakże jak ustalono w toku postępowania (ww. zeznania świadków, wykazy zmian gruntowych - nr [...] z 1970r., nr [...] z dnia [...].05.1984 r., dz. ew. rob. [...] z dnia [...].11.1989 r.) gruntem takowym stawała się sukcesywnie, a budowa odbyła się jeszcze na gruncie rolnym. Działka o nr ewid.[...] w całości stała się gruntem leśnym w 1989 r. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, jeśli teren z istniejącym obiektem budowlanym z jakiś przyczyn stanie się gruntem leśnym, na którym zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, nie stanowi to obligatoryjnego obowiązku rozbiórki takiego obiektu budowlanego. W takim przypadku, obiekt budowlany może istnieć do czasu jego zużycia technicznego (śmierć techniczna), może być poddawany remontom w celu podtrzymania jego wartości użytkowych, pozwalającym na bezpieczne użytkowanie, jednakże nie może być rozbudowywany. Działka o nr ewid.[...], należąca do A. S., to droga umożliwiająca dojazd do jej zabudowań i kończy się przy działce o nr ewid.[...] Podczas kontroli w dniu [...].10.2017 r., Pani S. oświadczyła, że przedmiotowy budynek nie utrudnia jej dostępu do nieruchomości (posesji). Budynek ten jest za zabudowaniami Pani S., poruszając się tą drogą dojazdową. Działka o nr ewid.[...] to działka, zgodnie z ewidencją gruntów, rola VI klasy. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. dotyczy wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem budowlanym. Legalizacja robót budowlanych nie przesądza o prawie własności i nie ma żadnego wpływu na ustalenie tych praw. Skarga o naruszenie prawa własności przez samowolę budowlaną stanowi tylko sygnał do podjęcia czynności organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z ustawą - Prawo budowlane. Możliwość nakazania rozbiórki takiego obiektu " ... z innych ważnych przyczyn ... " (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie może być wiązana z ochroną takiego prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyczyn tych upatrywać należy również tylko w sferze przepisów materialnego prawa administracyjnego. Naruszenia przez samowolę budowlaną własności i innych praw rzeczowych dochodzić należy w postępowaniu przed sądem cywilnym. Ponadto, w toku tego postępowania, właściciele działki o nr ewid.[...], nie żądali nakazu rozbiórki tego budynku z tytułu prawa własności. Właściciel działki o nr ewid.[...] nie wnosi żadnych zastrzeżeń do przedmiotu postępowania, w tym żądania rozbiórki z tytułu praw własnościowych działki, a ponadto z M. R. zawarł umowę dzierżawy części tej działki pod przedmiotowy budynek. Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w połowie lat 80 - tych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę, obecnie nie sposób wykazać (udowodnić), że został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym i nie stwierdzono, by powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli nie stwierdzono okoliczności obligujących do nakazania rozbiórki, zawartych w rzeczonym art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego w ocenie organu mamy w niniejszej sprawie do czynienia z samowolą budowlaną o charakterze formalnym. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (tylko na podstawie tych przepisów może być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie tej samowoli budowlanej). W takich okolicznościach, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidują obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów administracyjnych Z uwagi na powyższe, niniejsze postępowanie należy zakończyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stało się bezprzedmiotowe - nie stwierdzono podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 37 ust. 1 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podniosła, że budynek powstał w latach 80-tych XX w. i został zbudowany przez jej partnera K. R.. W latach 2009-2015, od wiosny do jesieni, była z K. R. w tym domu. Ostatni raz, przed jego śmiercią, w listopadzie 2015 r. Przedmiotowy budynek wyglądał tak, jak na załączonych zdjęciach fotograficznych (5 szt.), które przedstawiają budynek przed rozbudową. W załączeniu strona przedstawiła kolejne zdjęcia. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu [...] lipca 2014r., na zaproszenie K. R., jej rodzina zorganizowała w K. zjazd rodzinny i osoby będące uczestnikami tego spotkania rodzinnego poświadczają stan faktyczny na dzień [...] lipca 2014 r., tj., że budynek rekreacji indywidualnej w K., który był przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wyglądał tak, jak na załączonych zdjęciach. Porównując zdjęcia z lat 2012-2016 oraz mając na uwadze dołączone oświadczenia, w ocenie odwołującej nie można uznać, że budynek był remontowany. Budynek został kompletnie przebudowany - poszerzony oraz podwyższony. Nie jest możliwe, aby na powierzchni ok. 14-18 m˛ poprzedniego budynku zmieszczono, po remoncie 4 pokoje, zważywszy na ich rozmiar w dniu dzisiejszym. Niezasadne jest więc umorzenie postępowania o samowolę budowlaną dokonaną przez M. R., wobec braku pozwolenia na budowę. Co więcej, stwierdzenie M. R., że właścicielem budynku stał się na podstawie darowizny przez swoich rodziców w dniu [...].01.2016 r. jest zdaniem skarżącej nieprawdziwe, bowiem jak możliwe miało być zawarcie przez M. R. w dn.[...].01.2016 r. umowy darowizny przenoszącej na niego własność nieruchomości w K. w sytuacji, w której jego ojciec, K. R. nie mógł zawrzeć takiej umowy, ponieważ w tym czasie przebywał w szpitalu w [...]. Wobec powyższego, odwołująca się wniosła "o oddalenie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej". Kujawsko – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...].AJ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności należało sprawdzić, czy według aktualnych przepisów Prawa budowlanego, budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wymagałaby pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, czego organ I instancji nie uczynił. W art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ustawodawca określił, jakie obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, a w art. 29 ust. 2 wymienione zostały roboty budowlane zwolnione z ww. obowiązku, z kolei art. 30 stanowi o tym, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich realizacji, przy czym są to wyliczenia enumeratywne (czyli stanowią listę zamkniętą). Wśród ww. obiektów i robót budowlanych nie znajduje się budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ca 132,4 m˛ (13,85m x 9,56m) z poddaszem użytkowym. Wprawdzie w art. 29 ust. 1 pkt 2a mowa jest o tym, że - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym liczba tych obiektów na działce, nie może przekraczać jednego na każde 500 m˛ powierzchni działki, to jednak ten przypadek nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowany budynek kilkakrotnie przekracza powierzchnię 35 m˛, jak również nie jest on parterowy, gdyż posiada użytkowe poddasze. Wobec powyższego, budowa przedmiotowego obiektu w ocenie organu odwoławczego wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, stąd w badanym przypadku należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Analizując z kolei przepisy dotychczasowe, w tym ustalone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48, z późn. zm.), to z § 44 ust.l pkt 1 wynika, że wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymaga pozwolenia na budowę, natomiast w § 44 ust. 2 wymienione zostały obiekty budowlane zwolnione z tego obowiązku, tj. m.in.: altanki na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, pomniki, posągi, kapliczki. W tych okolicznościach, przedmiotowy budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane. M. R., który twierdzi, że ów obiekt został mu darowany przez rodziców (w dniu [...].01.2016 r.), nie posiada żadnych dokumentów mogących świadczyć o legalności powstania tego obiektu. Również poczynione przez organ I instancji czynności w powyższym zakresie, zakończone zostały negatywnym skutkiem, tj. Starosta T. pismem z dnia [...].12.2017r., znak: [...], poinformował PINB w T., iż w rejestrach dotyczących wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 1975 – 2017 r. nie odnotowano wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działkach o nr ewid.[...], 548/6 i 548/8 w m. K., gm. T.. Wobec powyższego, w ocenie K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. organ I instancji zobowiązany był dokonać analizy przepisów zawartych w art. 37 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane. Z przedstawionych faktów i dowodów w przekonaniu organu odwoławczego wynika, że ww. obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponadto na terenie, który nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z dokumentów organu I instancji wynika, że zarówno w czasie realizacji spornego obiektu jak i obecnie, tereny na którym został on zlokalizowany nie były i nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych informacji organ I instancji wywiódł wniosek, iż brak planów dla danego obszaru nie stanowi zakazu jego zabudowy. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał uchwałę Nr [...] Rady N. M. i Gminy w T. z dnia [...].04.1982 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy T., dotyczącego zakresu głównych kierunków rozwoju do 1995 r. oraz szczegółowych ustaleń programu i przeznaczenia terenu na lata 1981-1985. Organ I instancji przywołał pkt 2 ww. uchwały, który stanowi o - "upoważnieniu Naczelnika M. i Gminy do dokonywania w drodze rozporządzenia odstępstw od ustalonego planu w zakresie nienaruszającym podstawowych jego elementów określonych w tekście planu - w oparciu o opinię Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B.". Jednak również w ww. planie teren, na którym znajduje się ww. budynek nie został nim objęty. Brak jest również dowodów, by w stosunku do ww. terenu było wydane rozporządzenie dotyczące odstępstw od planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej organ I instancji stwierdził, iż nie zachodzą w kontrolowanym przypadku okoliczności zawarte w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani nie ma potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy oraz brak wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie rzeczonego budynku. Wobec czego, wszczęte z urzędu postępowanie zostało umorzone, na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy. Zwrócił on uwagę, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwoma sprawami, tj. samowolnie pobudowanym obiektem rekreacji indywidualnej w latach 80-tych ubiegłego wieku, oraz wykonaniem robót budowlanych na owym obiekcie w 2016 r., polegających na remoncie lub przebudowie albo rozbudowie, co nie zostało jednoznacznie wykazane w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod pojęciem "robót budowlanych" - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Z zebranego materiału dowodowego, w tym z protokołu kontroli z dnia [...].10.2017 r., czy zeznań świadków oraz stron postępowania, zdaniem organu odwoławczego nie wynika, jaki rzeczywisty zakres robót budowlanych został wykonany w 2016 r. na ww. obiekcie. W związku z czym, ten zakres postępowania należy uzupełnić, poprzez (m.in.) przesłuchanie wskazanych przez inwestora świadków, tj. K. T. (przedstawiciela M. R. na budowie) oraz A. L. (wykonawcę robót budowlanych). Jako dowód w sprawie należałoby również przyjąć umowy inwestora, na które powołuje się w ww. protokole z przesłuchania świadka przez Komendę P. G. R. z dnia [...].10.2017 r. Należałoby przesłuchać również innych świadków mogących posiadać wiedzę w przedmiotowej sprawie (np. sąsiadów). Nadto, w zakresie ustalenia wielkości pierwotnego budynku rekreacji indywidualnej można też dokonać sprawdzenia map geodezyjnych z okresu od lat 80-tych ubiegłego wieku do 2015 r., mogących znajdować się np. w archiwach Starostwa Powiatowego w T.. Można też wystąpić do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. o udostępnienie zdjęć satelitarnych terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, w tym zarchiwizowanych (z lat 80-tych XX wieku) jak i obecnych zważywszy, iż przedmiotem działalności ww. organu są czynności służące realizacji zadań publicznych przypisanych Głównemu Geodecie Kraju, określonych przepisami ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz.2101, ze zm.) oraz ustawy z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz.1472). Odnosząc się do umorzenia przedmiotowego postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż budowa ww. budynku w latach 80-tych XX wieku wymagała przedstawienia stosownych dokumentów, co wynika z przepisów ówczesnego prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Również z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego - § 46 pkt 4 wynika, że - do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością. Jednak w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadaniu przez inwestora prawa do władania działkami, na których został posadowiony ww. budynek. Zgodnie z § 34 ust. 2 w zw. § 55 ww. rozporządzenia - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Nadto, w myśl art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego I instancji winien zażądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dokumentów związanych z jego budową i oddaniem do użytku lub technicznych ekspertyz, określając termin ich dostarczenia. W niniejszym przypadku, żadna ze stron postępowania nie przedłożyła organowi I instancji jakichkolwiek dokumentów w powyższym zakresie. W badanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego mamy do czynienia z istnieniem obiektu budowlanego o znacznych rozmiarach, tj. w rzucie poziomym - 13,85m x 9,56m + taras -13,85m x 9,56m, z poddaszem użytkowym (pokoje mieszkalne) wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, lecz obiekt ten nie posiada żadnej dokumentacji, w tym inwentaryzacji budowlanej, oceny technicznej elementów konstrukcyjnych, protokołów sprawdzenia istniejących w nim instalacji, przyłączy wodno-kanalizacyjnych, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wobec braku ww. dokumentów trudno określić, czy sporny budynek nie wymaga wykonania określonych robót budowlanych w zakresie zmian lub przeróbek, o czym stanowi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie można też wykluczyć konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art.42 ww. prawa. Wobec powyższego, umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji w ocenie organu odwoławczego było nieuzasadnione. Ponadto zwrócono uwagę, iż legalizacja samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego przed dniem 1.01.1995 r. wymaga wykazania przez inwestora, właściciela lub zarządcę posiadania takich samych dokumentów, jak przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, czyli m.in. wykazania prawa do władania nieruchomością na cele budowlane, projektu budowlanego, który winien być zgodny z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprawca samowoli budowlanej nie może być w lepszej sytuacji prawnej, niż osoba występująca legalnie o pozwolenie na budowę. Takie stanowisko wynika z ww. przepisów ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (m.in. art. 28 i 29), jak i obowiązującej ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 29, 32-35), przy czym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor może wystąpić do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonych działek. Stanowisko takie wynika również z orzecznictwa sądowo-administracyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.10.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16). Odnosząc się natomiast do stanowiska M. R. zawartego w piśmie z dnia [...].11.2018 r. zatytułowanym "Odpowiedź na odwołanie", w którym wnosi o utrzymanie w mocy ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...].10.2018 r., znak: [...], organ odwoławczy stwierdził brak w nim przesłanek mogących mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie sprawy, niż określone w orzeczeniu niniejszej decyzji. Zarzut, iż M. L. przekroczyła zakres czynności zwykłego zarządu, wnosząc samodzielnie odwołanie od decyzji organu I instancji jest w ocenie organu II instancji bezzasadny. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art.28 Kodeksu postępowania administracyjnego - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie M. L., będąca współwłaścicielką terenu (tj. działki nr [...]), na którym zlokalizowany jest częściowo ww. obiekt budowlany, posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 10 §1 Kpa, wszystkim stronom należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, zatem każda strona ma również prawo wnieść odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 127 § 1 i § 2 Kpa. Z kolei stwierdzenie M. R. o wystarczającym zebraniu materiału dowodowego przez organ I instancji, w ocenie organu jest jedynie subiektywną oceną strony postępowania. Na podstawie dokonanej analizy akt rzeczonej sprawy oraz przepisów Prawa budowlanego (obowiązującego obecnego jak i uprzednio), organ odwoławczy wykazał istotne braki w tym przedmiocie. Postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w zakresie (m.in.) ustalenia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadania przez właściciela obiektu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwiarygodnienia daty powstania budynku, ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych w owym obiekcie w 2016 r. Nadto, w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, wymagana jest również stosowna dokumentacja budowlana oraz inwentaryzacja geodezyjna budynku. We wniesionym sprzeciwie do Sądu, D. R. i M. R. wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 127 § 1 KPA oraz art. 199 KC - poprzez nieuzasadnione przyjęcie i rozpatrzenie odwołania złożonego przez M. L., z naruszeniem zasad zarządu rzeczą wspólną, polegającą na dokonaniu czynności przekraczającej zwykły zarząd tj. złożenia odwołania bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - działki o numerze ewid. 548/8, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji administracyjnej przez organ II instancji, w efekcie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą legitymacji czynnej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 107 § 1 KPA, poprzez brak rozpatrzenia i zbadania kwestii legitymacji osoby wnoszącej odwołanie, co skutkowało błędnym przyjęciem odwołania przez organ II instancji, a także wydaniem decyzji administracyjnej bez odniesienia się do tej kwestii w jej uzasadnieniu ; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 139 KPA poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji administracyjnej, która doprowadziła do pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, jak również pozostałych stron postępowania; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 KPA poprzez niezasadne przyjęcie w okolicznościach sprawy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy ustalenia poczynione przez ten organ w toku prowadzonego postępowania były w pełni prawidłowe; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 KPA w związku z art. 8 KPA (zasadą zaufania obywateli do organów państwa), poprzez nierozpatrzenie i nie odniesienie się w wydanej decyzji administracyjnej do kwestii legitymacji M. L. do złożenia odwołania oraz zakazu sformułowanego w art. 139 KPA tj. zakazu reformationis in peius. W ocenie skarżących, M. L. składając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dokonała czynności przekraczającej zwykły zarząd nad nieruchomością wspólną. Organ II instancji rozpoznając merytorycznie przedmiotową sprawę, całkowicie pominął tę kwestie i przyjął złożone odwołanie. Nie zbadał jednak najistotniejszej kwestii tj. czy osoba która złożyła odwołanie, posiadała ku temu stosowną legitymację, tak aby móc działać w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżących organ II instancji nie przeprowadził dogłębnej analizy, czy M. L. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Brak analizy sytuacji procesowej oraz legitymacji, stanowi w ocenie strony skarżącej uchybienie procesowe, które miało wpływ na wynik sprawy i wydanie nieprawidłowej decyzji przez organ II instancji. Doszło w istocie do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez osobę bez stosownego umocowania. Organ rozpatrując odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązany był do wstępnego zbadania, czy M. L. ma stosowne umocowanie do jego złożenia, a jeżeli nie, to organ winien był ją do tego wezwać. Stanowisko w tym względzie zostało szeroko opisane w odpowiedzi na odwołanie z dnia [...].11.2018 r., co organ również całkowicie pominął w wydanej decyzji administracyjnej. Błędy po stronie organu II instancji w przedmiocie oceny, czy M. L. posiada legitymację do wniesienia odwołania, które zostało błędnie przyjęte i rozpatrzone skutkowało również naruszeniem przepisu art. 139 KPA poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. Organ II instancji, w wydanym uzasadnieniu całkowicie pominął kwestię tej zasady, która została poruszona i szeroko opisana, w odpowiedzi na odwołanie z dnia [...].11.2018 r. Podkreślenia zdaniem skarżących wymaga fakt, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie była korzystna dla M. L., jak również dla innych stron postępowania, na poparcie czego przywołano tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].08.2018 r., wydanego w sprawie o sygnaturze II OSK 25/18. Skoro organ II instancji wydał decyzję kasacyjną i odstąpił od zasady zakazu reformationis in peius, to zdaniem skarżących w takim przypadku, organ odwoławczy obowiązany był w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społecznych. Te bowiem przesłanki - w myśl art. 139 KPA, tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Reasumując, skarżący stwierdzili, że organ II instancji, uchylając decyzję na skutek odwołania złożonego przez M. L. doprowadził do sytuacji, w której pogorszył sytuację prawną nie tylko osoby odwołującej, ale również innych uczestników niniejszego postępowania. Organ II instancji mógł odstąpić od zasady reformationis in peius, tylko w dwóch przypadkach tj. po pierwsze gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a po drugie gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie żaden z tych przypadków nie występuje. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 KPA, w ocenie skarżących podkreślenia wymaga fakt, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 KPA. Orzekł tak Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 03.03.2017 r., II OSK 1657/15, LEX nr 2316818. W wydanej decyzji organ II instancji nie przywołał ww. argumentacji i nie wskazał w treści uzasadnienia, dlaczego nie zastosował stosownych regulacji wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wszelkie okoliczności faktyczne zostały dostatecznie wyjaśnione. W trakcie tak długiego okresu czasu, w jakim było prowadzone postępowanie organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, dokonywał oględzin nieruchomości, a także dwukrotnie wzywał strony, celem wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na szereg czynności, należy zdaniem skarżących niezaprzeczalnie uznać, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego zbadania przedmiotowej sprawy, nie tylko dając stronom możliwość składania wniosków dowodowych wedle ich uznania, ale również zapewniając im czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji przeprowadził w pełni postępowanie dowodowe, rozpoznając merytorycznie sprawę administracyjną i wydając właściwą decyzję. Materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, w przekonaniu skarżących był w zupełności wystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Żadna z części materiału dowodowego nie została zgromadzona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem nie tylko nie ma konieczności przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, ale również nie ma konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, tak jak to uczynił organ II instancji. Oceniając postępowanie organu pierwszej instancji oraz zebrane w sprawie dowody, zdaniem skarżących uznać należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nie powinno budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Ocena dowodów zebranych w tej sprawie jest całkowicie prawidłowa. W efekcie powyższego, nie ma potrzeby poszukiwania nowych dowodów, czy też prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podkreślono, że organ pierwszej instancji wykazał się starannością w czasie prowadzonego postępowania. Podjęty został szereg czynności administracyjnych zmierzających do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozyskano szereg dokumentów w tym m.in. mapy ewidencyjne, a także przeprowadzono wnikliwe i dokładne postępowanie dowodowe, w efekcie czego wydano prawidłową decyzję administracyjną. Brak zbadania przez organ II instancji kwestii legitymacji M. L. do wniesienia odwołania, a także brak ustosunkowania się w tym przedmiocie w wydanej decyzji administracyjnej, jak również brak odniesienia powyższych kwestii do zakazu reformationis in peius, w ocenie skarżących stanowi w istocie naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sformułowanej w art. 8 § 1 KPA wskazującej, że "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Według art. 64b §1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151 a § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Jak bowiem wskazano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e P.p.s.a.). Co do zasady, badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może zatem dotyczyć zagadnień o charakterze materialnoprawnym i musi ograniczyć się do ściśle formalnoprawnego badania, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., Należy jednak mieć na uwadze, że aby te okoliczności ustalić, konieczne jest wskazanie odpowiednich przepisów i przesłanek z nich wynikających, by ocenić czy organ prawidłowo, w pełnym zakresie zgromadził materiał dowodowy i czy istnieje konieczność jego uzupełnienia w znacznym zakresie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu normy prawa materialnego mogą być brane pod uwagę o ile są miarodajne dla oceny zakresu postępowania wyjaśniającego i ewentualnych uchybień w tym względzie, jakich dopuściły się organy administracji publicznej. Dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy najpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym dopuszczalność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję - nie może dotyczyć sytuacji, gdy: "(...) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Przede wszystkim, z uzasadnienia tej decyzji wynika, jakich to konkretnych czynności wyjaśniających zaniechał organ I instancji. Zakres tych czynności przekracza zaś ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie został przez organ I instancji ani dokładnie wyjaśniony, ani w pełni nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia nie wskazał faktów, które pozwalałyby na uznanie, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie w przedmiocie ustalenia istoty sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał rozstrzygnięcie formalne. W tych warunkach sprzeciwy wniesione w niniejszej sprawie, na podstawie art. 64a P.p.s.a. okazały się bezzasadne. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie popełnienia samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Inaczej mówiąc, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, czyli w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania konkretnej sprawy, w zakresie objętym danym postępowaniem. Decyzja umarzająca postępowanie ma zatem charakter procesowy, gdyż nie załatwia sprawy merytorycznie. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje przedmiot lub podmiot konkretnej sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się zatem z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 668/18). Brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy spowodowany nie ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego, nieprzeprowadzeniem niezbędnych dowodów z urzędu lub pominięciem wielu wniosków dowodowych nie uzasadnia umorzenia postępowania. Tylko przy wszechstronnie zebranym i ocenionym materiale dowodowym organ może ustalić czy nie występuje przedmiot sprawy lub występuje inna przeszkoda do wydania decyzji. Pierwotną zatem koniecznością jest pełne zebranie materiału dowodowego i prawidłowa jego ocena (wnioski i oceny muszą znajdować potwierdzenie w tym materiale dowodowym), mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. W przypadku oceny czy występuje samowola budowlana i jakie należy stosować prawo należy ustalić charakter obiektu, termin jego wykonania, czy budowa obiektu lub wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy istnieją warunki do legalizacji obiektu lub wykonanych prac. Warunki do legalizacji w zakresie zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z koniecznością zbadania okoliczności budowy obiektu rekreacji indywidualnej w latach 80-tych ubiegłego oraz wykonaniem robót budowlanych na owym obiekcie w 2016 r., polegających na remoncie lub przebudowie albo rozbudowie, co nie zostało jednoznacznie wykazane w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Należy zauważyć, że te kwestie determinują różne podstawy prawne rozstrzygnięcia, gdyż wykonanie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę w 2016r. stanowiłoby podstawę stosowania nowych przepisów ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba jednocześnie zgodzić się z organem odwoławczym, że zakres prac w 2016r. nie został dostatecznie i wszechstronnie wyjaśniony. Ustalenia w tym przedmiocie są istotne z punktu widzenia czy doszło to samowoli budowlanej wymagającej ustalenia podstawy do legalizacji i stosowania właściwych regulacji prawnych (starych czy nowych przepisów prawa budowlanego). Brak właściwie zebranego materiału dowodowego w tym przedmiocie stanowi o nierozpatrzeniu istoty sprawy. Do oceny samowoli budowlanej przy powstaniu obiektu należy mieć na uwadze przepisy z okresu realizacji inwestycji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych budynek został zrealizowany w latach 80– tych ubiegłego wieku bez pozwolenia na budowę. Sprawa w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego położonego na opisanych działkach była prowadzona w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 poz 1202.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, jednakże intencja tego przepisu jest identyczna jak obecnie obowiązującego art. 48 prawa budowlanego tj. sankcja wobec sprawców samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje skutki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego. Zauważyć należy, że kwestionowane roboty budowlane, jak już zostało to wspomniane, inwestorzy wykonali bez pozwolenia na budowę. Została więc spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – obiekt został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., w myśl których roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Aby jednak było możliwe zastosowanie nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 ustawodawca zastrzegł w pkt 1 tego unormowania spełnienie łącznie drugiej przesłanki, zgodnie z którą nakaz rozbiórki może dotyczyć tylko obiektu budowlanego lub jego część znajdującego się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, względnie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 art. 37 w/w ustawy). Niezaistnienie wskazanych skutków powinno być jednak wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Co do wystąpienia pierwotnej samowoli budowlanej nie było wątpliwości, choć w tym zakresie wymagane było ustalenie warunków do legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego powinien ustalić i ocenić, czy możliwa jest legalizacja spornego obiektu. Organ odwoławczy potwierdził istnienie samowoli budowlanej i jednocześnie brak dowodów, by w stosunku do ww. terenu było wydane rozporządzenie dotyczące odstępstw od planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na podstawie wydanych aktów miejscowych nie było możliwości zabudowy, bądź teren nie był nimi objęty. Nie ma też obecnie obowiązującego planu miejscowego. Należy też mieć na uwadze, że inne znaczenie trzeba nadać pozostawieniu obiektu wybudowanego legalnie a inne możliwości pozostawienia obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Powołane przez organ I instancji okoliczności muszą być wykazane a nie opierać się na domniemaniach. Domniemanie nie poparte żadnymi dowodami pośrednimi nie może być podstawą rozstrzygnięcia ani umorzenia postępowania. Brak stanowczych ustaleń w tym przedmiocie świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Gdy istnieją podstawy do legalizacji słusznie organ wskazuje, że: - wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością , gdyż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością a w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadaniu przez inwestora prawa do władania działkami, na których został posadowiony ww. budynek, - na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego I instancji winien zażądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dokumentów związanych z jego budową i oddaniem do użytku lub technicznych ekspertyz, określając termin ich dostarczenia, - ustalenie czy była dokumentacja, w tym inwentaryzacji budowlanej, oceny technicznej elementów konstrukcyjnych, protokołów sprawdzenia istniejących w nim instalacji, przyłączy wodno-kanalizacyjnych, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Braku takich dokumentów nie pozwala na określenie, czy sporny budynek nie wymaga wykonania określonych robót budowlanych w zakresie zmian lub przeróbek, o czym stanowi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można też wykluczyć konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 42 prawa budowlanego. Wobec braku wymienionych dokumentów, jak wskazuje organ trudno określić, czy sporny budynek nie wymaga wykonania określonych robót budowlanych w zakresie zmian lub przeróbek, o czym stanowi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie można też wykluczyć konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art.42 ww. prawa. Wobec powyższego, słusznie organ wskazał, że umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji było nieuzasadnione. Tak jak Sąd na wstępie podkreślił, wydanie rozstrzygnięcia formalnego nie zwalnia od konieczności zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę charakter, znaczenie i zakres braku ustaleń w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu wystąpiły przesłanki opisane w art. art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo, w rozpoznawanej sprawie wiodący wniosek, który zdecydował o wyniku rozstrzygnięcia opiera się na domniemaniu zgodności zaistniałego stanu faktycznego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także co do robót w 2016 r., decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie ustalił i nie wyjaśnił wskazanego przez organ odwoławczy zakresu robót w tym okresie. Jak podał organ, w zakresie ustalenia wielkości pierwotnego budynku rekreacji indywidualnej można dokonać sprawdzenia map geodezyjnych z okresu od lat 80-tych ubiegłego wieku do 2015 r., mogących znajdować się np. w archiwach Starostwa Powiatowego w T.. Można też wystąpić do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. o udostępnienie zdjęć satelitarnych terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, w tym zarchiwizowanych (z lat 80-tych XX wieku) jak i obecnych. Ustalenie rzeczywistego zakresu robót budowlanych wykonanych w 2016 r. na ww. obiekcie należy uzupełnić, poprzez (m.in.) przesłuchanie wskazanych przez inwestora świadków, tj. K. T. (przedstawiciela M. R. na budowie) oraz A. L. (wykonawcę robót budowlanych). Jako dowód w sprawie należałoby również przyjąć umowy inwestora, na które powołuje się w ww. protokole z przesłuchania świadka przez Komendę P. G. R. z dnia [...].10.2017 r. Należałoby przesłuchać również innych świadków mogących posiadać wiedzę w przedmiotowej sprawie (np. sąsiadów). Reasumując, w decyzji organu I instancji ustalono aktualny stan faktyczny dotyczący spornego obiektu, jego położenie, sporne stanowiska stron co do tego czy w 2016r. przeprowadzono remont czy rozbudowę obiektu. Organ I instancji pomimo rozbieżnych stanowisk stron przyjął stanowisko jednej z nich, wbrew temu, że jak stwierdził organ odwoławczy wykonanie robót budowlanych na owym obiekcie w 2016 r., polegających na remoncie lub przebudowie albo rozbudowie, nie zostało jednoznacznie wykazane w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Postępowanie dowodowe należy prowadzić z uwzględnieniem podstawowych standardów gromadzenia i oceny dowodów. Pominięcie zgłoszonych wniosków dowodowych wymaga przekonującego uzasadnienia, złożenie dowodów w postaci zdjęć wymaga weryfikacji, zmiana zeznań świadka wymaga szczególnego wyjaśnienia dlaczego organ pomija wcześniejsze zeznania, przyjmując wersję po zmianie i jak to koresponduje z innymi dowodami. Braki w tym zakresie pozwalają na stwierdzenie, że w takich okolicznościach organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych oraz zarzucić, że nie ustalił istoty sprawy, gdy bez właściwej weryfikacji materiału dowodowego przyjmuje stanowisko jednej strony. Zarzuty zawarte w sprzeciwie, wskazujące na naruszenie przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), zmierzają w gruncie rzeczy do usankcjonowania prawidłowości oceny niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnoszących sprzeciwy, że M. L. nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż dokonała czynności przekraczającej zwykły zarząd tj. złożenia odwołania bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - działki o numerze ewid. 548/8, a więc z naruszeniem zasad zarządu rzeczą wspólną. Wniesienie odwołania wiąże się z koniecznością ustalenia istnienia interesu prawnego, ocenianego na podstawie art.28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. M. L. jest współwłaścicielką działki nr [...], na której zlokalizowany jest częściowo ww. obiekt budowlany, konkretnie taras, posiada zatem interes prawny w ocenianym postępowaniu administracyjnym. Źródłem tego interesu jest prawo własności. Przez wniesienie odwołania, odwołująca się kwestionuje działanie podmiotu, który odpowiedzialny jest za skutki samowoli budowlanej osoby wstępnego, ewentualnie samowoli popełnionej dodatkowo w 2016r. Odwołanie dotyczy zatem nie zarządu nieruchomością, której jest współwłaścicielką a zarzucanej bezprawności działania innego podmiotu. Nie ma podstaw do odmawiania korzystania ze swoich uprawnień indywidualnych, podmiotowych, związanych ze zdolnością do dokonywania czynności procesowych. Nie ma też podstaw do wiązania tego uprawnienia z przedmiotowym uprawnieniem do zarządu nieruchomością wspólną z tytułu współwłasności. W konsekwencji, wskazany zarzut nie przekłada się na kwestionowane przez wnoszących sprzeciwy, odstąpienie przez organ od zasady zakazu reformationis in peius a szerszym aspekcie, kwestionowanie wyniku postępowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesione sprzeciwy.