II OSK 1657/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Małgorzata Miron (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1392/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. G. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1392/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej jako: PINB dla Miasta Poznania) postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej jako: Prawo budowlane), wstrzymał R. G. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych na nieruchomości przy [...] w P. na działce nr [...] obręb W. oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia szeregu dokumentów. Następnie PINB dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakazał R. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], rozbiórkę dwóch przedmiotowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania R. G., została uchylona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB dla Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nałożył na R. G. obowiązek sporządzenia opinii technicznej w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, znajdującego się na nieruchomości przy [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.), oznaczonego numerem 2 w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ww. postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. w mocy. Po rozpatrzeniu skargi R. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 994/13 oddalił skargę na ww. postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2013 r. PINB dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał R. G., prowadzącemu działalność pod firmą [...] rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, znajdującego się na nieruchomości przy [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonego nr 5 w protokole kontroli PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2010 r. Odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł R. G. Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe obiekty powstały w latach 1998-1999, a ich inwestorem była firma [...], która, jak wynika z pism Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1998 r. ([...] oraz [...]) przedłożonych przez R. G., została poinformowana o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamontowania reklamy "przy ul. [...] (przy [...]) wg mapy" oraz "przy ul. [...] wg mapy". Dalej organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy nośnik reklamowy składa się z ułożonej na gruncie prefabrykowanej, żelbetowej stopy fundamentowej, słupa przymocowanego do tej stopy oraz dwóch tablic reklamowych. Dlatego też ze względu na fakt umieszczenia urządzenia na płytach żelbetowych posadowionych na gruncie jest ono trwale z gruntem związane. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego PINB dla Miasta Poznania prawidłowo uznał urządzenie posadowione na działce o nr geod. [...], arkusz nr [...], obręb W. oznaczone nr 5, za trwale związane z gruntem, co z kolei uzasadnia uznanie go w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za budowlę. W niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Jednakże, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, iż należy dokonać ponownej analizy, kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...] - czy miało to miejsce w 1998 r., czy też został on przeniesiony z terenu działki nr [...] w późniejszym terminie. Powyższa kwestia jest istotna dla ustalenia, czy obiekt ten rzeczywiście został wykonany samowolnie, czy też był przedmiotem zgłoszeń, o których mowa w pismach Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1998 r. ([...] i [...]). Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na fakt, iż spółka będąca inwestorem urządzenia już nie istnieje oraz ze względu na brak możliwości udowodnienia, kto jest jego aktualnym właścicielem, należy rozważyć konieczność nałożenia stosownych obowiązków na aktualnego właściciela gruntu pod przedmiotowym urządzeniem. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prowadził pierwotnie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jedno postępowanie w sprawie samowolnej budowy urządzeń reklamowych na działce nr [...] w P., oznaczonych w protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB jako nr 2 i nr 5. Natomiast po wydaniu decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. PINB dla Miasta Poznania prowadzi postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego dotyczące urządzenie reklamowego nr 2 na działce nr [...] w P. oraz postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie urządzenia reklamowego nr 5. Postępowania te prowadzone są przez PINB dla Miasta Poznania pod jedną sygnaturą (tj. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że postępowania w sprawie dwóch odrębnych obiektów budowlanych w oparciu o inne przepisy prawa budowlanego powinny być prowadzone przez organ pierwszej instancji pod odrębną sygnaturą. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1733/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w przeważającym zakresie analiza tego, kto był inwestorem, możliwa była do dokonania przez organ odwoławczy bez przekazywania sprawy organowi I instancji. Organ odwoławczy mógł sam zebrać wszystkie brakujące dokumenty w tym zakresie i poddać je analizie. Organ odwoławczy mógł również dokonać samodzielnej analizy, kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...]: czy miało to miejsce w 1998 r., czy też został on przeniesiony z terenu działki nr [...] w późniejszym terminie. Powyższą kwestię organ odwoławczy uznał za istotną dla ustalenia, czy obiekt rzeczywiście został wykonany samowolnie, czy też był przedmiotem zgłoszeń, o których mowa w pismach Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1998r. ([...] i [...]). Dla ustalenia tej okoliczności nie było jednak koniecznym przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd podkreślił, że w odwołaniu R. G. wskazał, iż organ administracji pierwszej instancji nie ustalił, kto jest obecnym właścicielem tablicy reklamowej, a w konsekwencji tego kto powinien być adresatem decyzji. Odwołujący podniósł, iż tablicę reklamową, której dotyczy spór, skarżący porzucił w lipcu 2013 r. z zamiarem wyzbycia się jej własności i w ten sposób stała się ona rzeczą niczyją (art. 180 k.c.). Dalej zasugerowano, iż od czasu porzucenia przez niego tablicy reklamowej zajęły ją inne firmy reklamowe, stając się w ten sposób jej właścicielem (przejęcie posiadania). Organ odwoławczy nie podjął żadnej próby skonfrontowania powyższej okoliczności, przyjmując ją za pewnik i podstawę do ustalenia błędu w zakresie ustalenia stron postępowania. Jak wynika jednak z informacji posiadanych przez skarżącą, która prowadzi przeciwko R. G. postępowanie egzekucyjne, w ramach którego zajęta skutecznie została wierzytelność w [...] sp. z o.o., R. G. wystawia faktury za wynajmowanie powierzchni reklamowej na spornym nośniku. Skoro więc R. G. czerpie korzyści z przedmiotowego nośnika to – jak słusznie podniosła skarżąca - za całkowicie niewiarygodne należy uznać jego twierdzenia, jakoby nośnik ten porzucił i co za tym idzie - to R. G. powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego. Dane, na które powołuje się strona skarżąca, wskazują na powierzchowność i poddają w wątpliwość rzetelność postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania uzasadniałaby sytuacja, kiedy to organ odwoławczy stwierdziłby po ponownym rozparzeniu sprawy, iż z winy organu (braku właściwych ustaleń) w postępowaniu zostały pominięte podmioty, którym przymiot strony przysługuje. Merytoryczne rozpoznanie sprawy po prawidłowym podmiotowym ukształtowaniu postępowania i przy uwzględnieniu podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ustalenie stron postępowania może być nieprawidłowe, przy braku jakichkolwiek przesłanek pozytywnych do takiego stwierdzenia i przy braku własnych ustaleń w tym zakresie, nie może w żadnym razie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie stwierdza bowiem, iż doszło do naruszenia prawa stron do udziału w tym postępowaniu, a jedynie, iż należy sprawdzić, czy taka sytuacja nie zaistniała. Jak mowa wyżej, nie jest to przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie do zarzucanego wadliwego oznaczenia sprawy tą samą sygnaturą Sąd wskazał, iż każda decyzja oprócz sygnatury sprawy posiada swój numer. Nie wiadomo więc, czy decyzje dotyczące obiektów oznaczonych w protokole z dnia 10 listopada 2010 r. numerami 2 i 5 pomimo prowadzenia postępowania pod jedną sygnaturą oznaczone były tym samym numerem. Ponadto organ odwoławczy winien mieć na uwadze, iż o tożsamości decyzji nie świadczy jej numer, lecz sprawa w znaczeniu materialnym, w której nią rozstrzygnięto. Na koniec Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię i po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., mającym na celu ustalenie, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kto jest obecnie właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...], a także po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego - wyda właściwą decyzję. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2015 r. wniósł R. G. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym postępowania mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które toczy się przed nim, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny - mimo zmiany przepisu art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od wyjaśniania okoliczności sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w niniejszej sprawie zabrakło. Wydając decyzję kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do ogólnikowego wytknięcia uchybień organu pierwszej instancji i zalecenia rozważenia konieczności nałożenia stosownych obowiązków na aktualnego właściciela gruntu pod przedmiotowym nośnikiem reklamowym oraz określenia daty budowy tego obiektu reklamowego. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do kwestii możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a., a - jak wyżej wskazano - tylko wyczerpujące przedstawienie argumentacji w tym zakresie umożliwia wydanie zasadnej decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia decyzji organu odwoławczego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także podkreślić, że rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy był uprawniony, a wręcz zobowiązany do poczynienia samodzielnych ustaleń w przedmiocie okoliczności powstania urządzenia reklamowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Określenie daty jego powstania pozwoli także na stwierdzenie, kto był jego inwestorem. W szczególności rację ma Sąd wojewódzki twierdząc, że organ odwoławczy uprawniony był do ustalenia, czy przedmiotowy obiekt powstał w 1998 r., czy też został przeniesiony w obecne miejsce w 2008 r. W tym ostatnim wypadku, nawet jeśli skarżący legitymował się zgodą Spółdzielni na posadowienie obiektu na gruncie, to niewątpliwie nie uzyskał zgody organu architektoniczno-budowlanego (pozwolenia na budowę), co kwalifikuje wykonane roboty budowlane jako samowolę budowlaną określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Taka ocena zakresu działania organu odwoławczego w ramach uprawnień określonych w art. 136 k.p.a. jest tym bardziej uzasadniona, że organ odwoławczy częściowo uzupełnił postępowanie wyjaśniające. Organ administracji uprawniony był również do dokonania oceny, czy R. G. mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu adresatem obowiązku określonego w tym przepisie może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. O ile nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem ani zarządcą nośnika reklamowego, albowiem zgodnie z zasadą superficies solo cedit określoną w art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, jeżeli została ona trwale połączona z gruntem i stała się jej częścią składową, o tyle rzeczą organu było jednoznaczne wyjaśnienie, czy nie jest jego inwestorem. Taki przymiot będzie mu natomiast przysługiwał zarówno wówczas, gdy skarżący kasacyjne zrealizował przedmiotowy nośnik reklamowy w 2008 r., jak i wówczas, gdy jedynie nabył go od inwestora, który zrealizował obiekt w innym terminie (jako następca prawny pod tytułem szczególnym). Te okoliczności winny być jednak, jak zostało wyżej wskazane, wyjaśnione przez organ administracji. Okoliczności podniesione przez Spółdzielnię a podważające wiarygodność twierdzeń R. G. co do tego, że porzucił przedmiotowy nośnik, winny podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu. Nie może bowiem ujść uwadze, że twierdzenie Spółdzielni, iż skarżący kasacyjnie czerpie korzyści majątkowe z przedmiotowego nośnika, nie zostało poparte żadnym dokumentami, co ma o tyle istotne znaczenie, że skarżący kasacyjnie twierdzenia te kwestionuje. Wskazać także należy, że treść art. 52 Prawa budowlanego nie obliguje organu administracji do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na inwestora, który jednocześnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pewnych jednak okolicznościach obowiązek ten może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08; LEX nr 552842). Taka sytuacja niewątpliwie będzie miała miejsce wówczas, gdy inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu lub wówczas, gdy jest jedynym podmiotem, który czerpie zyski z urządzenia reklamowego, a podmiot posiadający tytuł prawny do gruntu żąda usunięcia obiektu. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji będzie obowiązkiem organu odwoławczego jedynie wówczas, gdy przeprowadzone uzupełniające postępowanie wyjaśniające doprowadzi do stwierdzenia, że adresat decyzji został wadliwie ustalony, a zatem, że R. G. nie mieści się w kręgu podmiotów określonych w art. 52 Prawa budowlanego. Wprawdzie art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jedynie w sytuacji stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania, jednakże w omawianych okolicznościach ustalenie przez organ, że adresatem decyzji winien być inny podmiot niż wskazany przez organ pierwszej instancji, nałożenie na ten podmiot obowiązku rozbiórki w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Nie może bowiem zejść z pola widzenia, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przez organ pierwszej instancji było konsekwencją niewypełnienia obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. skierowanym do R. G. Innymi słowy organ odwoławczy bez naruszenia wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności (przy czym naruszenie to miałoby charakter kwalifikowany) nie może obowiązku tego nałożyć na inny podmiot niż ten, który był adresatem ww. postanowienia W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.