VI SA/Wa 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2015 nr [...] i orzekł, że M. K. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 18 lutego 2015 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. W postępowaniu wszczętym z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w T. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że M. K. w okresach od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. oraz od 1 sierpnia 2005 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie rehabilitacji, lecz tego drugiego okresu nie zgłosiła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Podstawę powyższych ustaleń stanowiły przede wszystkim dane z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEDIG), pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z [...] stycznia 2005 r. informującego, że M. K. figuruje od 1 sierpnia 2005 r. w ewidencji podatników jako przedsiębiorca, informacje udzielone przez Burmistrza Gminy T. z [...] lutego 2015 r., według których dotyczący skarżącej wpis nr [...] został dokonany 1 sierpnia 2005 r., w ramach którego nie zgłoszono żadnych przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej oraz – dane z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS i Centralnego Wykazu Ubezpieczonych Narodowego Funduszu Zdrowia. Ustalenia powyższe stały się podstawą wydania przez organ I instancji decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. orzekającej, że M. K. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do nadal. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o świadczeniach. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c. ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 ust. 6 pkt ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 15858 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o systemie osoba prowadząca pozarolniczą działalność podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania. Organ wyjaśnił, że domniemanie stworzone przez rejestrację działalności gospodarczej z dniem 1 sierpnia 2005 r. nie zostało przez M. K. obalone, a wobec tego w okresie prowadzenia tej działalności skarżąca była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że zgłoszenie prowadzenia działalności gospodarczej w 2005 r. nastąpiło omyłkowo, nie została ona nigdy faktycznie podjęta. Na tę okoliczność złożyła aktualny wydruk z Centralnej Ewidencji i Działalności Gospodarczej, z której wynika że z dniem 18 lutego 2015 r. wykreślono wpis z rejestru, a jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej podano dzień 1 sierpnia 2005 r. oraz zaświadczenie wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z [...] lutego 2015 r., w którym stwierdzono, że M. K. figurowała w bazie podatników jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. Wydaną na skutek odwołania decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2015 nr [...] i orzekł, że M. K. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 18 lutego 2015 r. W motywach tej decyzji podano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że M. K. prowadziła od 1 sierpnia 2005 r. działalność gospodarczą, którą – jak wynika z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności gospodarczej – zakończyła dopiero 18 lutego 2015 r. Za niewiarygodne uznano twierdzenia strony o niewykonywaniu działalności gospodarczej pomimo jej zgłoszenia w 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie poprzez błędne przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją skarżąca, pomimo braku faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069, dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy wraz z pominięciem zasadnego interesu skarżącej, uchybienie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2018 r., poz. 647 ze zm.) lub art. 33 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.). Uchybień tych skarżąca dopatruje się w nieuwzględnieniu przez organ danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej o zaprzestaniu wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej w dacie 1 sierpnia 2005 r. Skarżąca postawiła także zarzut nieważności decyzji, wskazując że została ona wydana przez osobę nieuprawnioną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 k. p. a. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, akcentując że A. M. – zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców posiada pełnomocnictwo Prezesa NFZ nr [...] z [...] listopada 2017 r. do wydawania w imieniu Prezesa NFZ decyzji i postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w ocenie Sądu nie można zaskarżonej decyzji przypisać podnoszonej w skardze wady nieważności, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia A. M. – zastępcy Dyrektora II Departamentu Spraw Świadczeniobiorców w Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia. Natomiast Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innego powodu, a to z uwagi na to, że decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 i 80 k. p. a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302). Stanowiąca według koncepcji J. Wróblewskiego jeden z etapów stosowania prawa faza gromadzenia dowodów i ustalania stanu faktycznego obejmuje szereg czynności, których prawidłowość warunkuje poprawność dalszych części tego procesu (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52). Niewadliwość subsumpcji, a więc podciągnięcia zaistniałych faktów pod stosowaną normę prawa materialnego oraz określenia wiążących konsekwencji prawnych uzależnione są bowiem ściśle od prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Istotne wady bądź luki materiału dowodowego uniemożliwiają prawidłową ocenę co do tego, które przepisy prawa znajdują zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji stoją na przeszkodzie poprawnemu skonstruowaniu normy jednostkowo-konkretnej. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Owo nieprawdopodobieństwo innego przebiegu zdarzeń powinno wynikać z obiektywnej przekonywalności dowodów, które okazują się przekonujące dla normalnie rozumującego i oceniającego rzeczywistość człowieka. Dowody te powinny u organu stosującego prawo wywołać subiektywne, całkowite i bezwzględne przekonanie co do stanu faktycznego. Dopóki istnieją jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, dopóty organ nie może uznać za prawdziwą określonej wersji stanu faktycznego (zob. T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 54–55). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znaczenie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku jest kluczowe. Obowiązkiem organu jest bowiem w takim przypadku samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Pewnym wyjątkiem w tym zakresie są te fakty, które nie wymagają dowodu – jeżeli są objęte notoryjnością bądź domniemaniem. Ułatwienia dowodowe dotyczą także dokumentów urzędowych i ich odpisów bądź wypisów, a także zakazów dowodowych w tym zakresie, w jakim zabraniają one podważania określonych okoliczności. Domniemania to sądy o faktach wynikające bądź z doświadczenia życiowego, obserwacji zjawisk (domniemania faktyczne), bądź z przepisów prawa (domniemania prawne). Domniemania faktyczne zakładają pewną naturalną, niewymagającą dowodu kolej rzeczy, ale nie wyłączają dopuszczalności przeciwdowodu. Z kolei domniemania prawne mogą mieć charakter wzruszalny (względny – presumptiones iuris tantum), jeżeli mogą podlegać obaleniu, oraz domniemania niewzruszalne (bezwzględne – presumptiones ac de iure), jeżeli nie poddają się obaleniu. Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej (obiektywnej) jest przyjęcie wobec czynności zmierzających do jej ustalenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k. p. a.). Wyraża ona "postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny" (tak E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1961, s. 115). W sprawie niniejszej zakres koniecznych do ustalenia faktów wytyczały art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach i art. 8 ust. 6 pkt ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, statuujące obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności do dnia jej zaprzestania. W analizowanym przez organy okresie reguły podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej unormowane były w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.). W świetle tych unormowań, podjęcie działalności gospodarczej dopuszczalne było po złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Podstawowe dla rozstrzygnięcia pojęcie wykonywania działalności gospodarczej było wielokrotnie interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, uznając że wykonywanie działalności gospodarczej łączyć należy z faktycznym podejmowaniem czynności w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2411/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok SN z 11 lutego 2010, sygn. akt I UK 221/09, Lex nr 585715, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/17, Lex nr 2418621). Nie jest zatem przesądzające ujawnienie określonych danych w stosownych rejestrach. Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Skoro tak, to faza postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie powinna obejmować ustalenie tego, czy skarżąca w analizowanym przez organy okresie rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą. Wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej stanowi niewątpliwie ułatwienie dowodowe w postaci wspomnianego wcześniej domniemania faktycznego, które jednakże może podlegać obaleniu, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy dostarczy wniosków sprzecznych z treścią tego wpisu. W ocenie Sądu organy nie wyczerpały obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. co do zgromadzenia wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia zgodnego z prawdą przebiegu faktów sprawy. W toku postępowania skarżąca konsekwentnie twierdziła, że działalności faktycznie nie prowadziła. Pozostająca w sprzeczności z tym stanowiskiem stanowcza konstatacja organów o tym, że skarżąca prowadziła jednak od 1 sierpnia 2005 r. działalność gospodarczą może budzić istotne wątpliwości w kontekście treści złożonego przez stronę zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z [...] lutego 2015 r., w którym wskazano, że M. K. figurowała w bazie podatników jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jedynie w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. Dokument ten nie został w postępowaniu poddany analizie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organy zmierzyły się z jego treścią w kontekście innych dowodów. Stan ten prowadzi do wniosku, iż niepewne staje się wspomniane niepodobieństwo innego przebiegu zdarzeń, niż wynika to z motywów zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji pojawienia się tego rodzaju wątpliwości obowiązkiem organu było nie tylko przeprowadzenie oceny wskazanego dokumentu, ale i pozyskanie innych materiałów, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sposób niebudzący zastrzeżeń. Mimo, że postępowanie w tej sprawie toczyło się ponad trzy lata, nie zbadano tego, czy skarżąca w analizowanym okresie rozliczała się podatkowo, w tym czy składała zeznania podatkowe w podatku dochodowym, nie sprawdzono także tego, czy generowała jakikolwiek obrót w ramach działalności gospodarczej, w szczególności czy wystawiała faktury bądź paragony, czy rozliczała podatek od towarów i usług oraz podatek dochodowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy dokonają stosownych ustaleń w tym zakresie. Wypełniając obowiązek współdziałania pomiędzy organami administracji wynikający z art. 7b k. p. a. pozyskają niezbędną dokumentację bądź informację od organów podatkowych i dysponując tym materiałem zweryfikują dane wynikające ze wspomnianego zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z [...] lutego 2015 r. oraz twierdzeń skarżącej. Ponadto w przypadku, gdyby potrzeba wyjaśnienia sprawy wiązała się z koniecznością skorzystania z dłuższego niż ustawowo określonego terminu jej załatwienia, organy respektować będą obowiązki względem strony postępowania, a wynikające z art. 36 § 1 i 2 k. p. a. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, bowiem dostrzeżone uchybienia tkwiły także w tej decyzji, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego jest istotny. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) Sąd zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.