VII SAB/Wa 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G P i R O na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpoznania skargi G P i R O na naruszenie ich praw przez przewoźnika lotniczego P" S.A.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego solidarnie na rzecz skarżących G P i R O kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. i R. O.- P. (dalej jako Skarżący) jest w istocie bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] "[...]" S.A. w W. (dalej jako przewoźnik lotniczy) przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004). Skarga została wniesiona do tutejszego Sądu za pośrednictwem Prezesa ULC w dniu 25 października 2018 r. (data wpływu do organu). W jej części tytułowej sformułowano żądanie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś w dalszej części wniesiono o stwierdzenie bezczynności Prezesa ULC w odniesieniu do rozpoznania sprawy zarejestrowanej pod wskazanym wyżej numerem. Zdaniem Strony powyższe stanowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego; 2. przepisów postępowania, tj. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz orzeczenie o kosztach. Wskazała, iż zawiadomieniem z dnia 7 marca 2018 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie złożonej skargi na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Do dnia 12 kwietnia 2018 r. nie rozstrzygnięto sprawy merytorycznie w związku z czym Skarżący złożyli ponaglenie. Sprawa nie została załatwiona do dnia złożenia skargi do Sądu. W ocenie Skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie dwumiesięcznym. W dniu [...] listopada 2018 r., Prezesa ULC wydał decyzję nr [...], rozstrzygającą skargę pasażerów. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek podał m.in. że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, wydał żądaną decyzję. Wskazał również, że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost liczby spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i w 2018 roku, w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m.in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie oraz uzupełnił wszystkie braki formalne skargi. IV. Wobec niejednoznaczności wskazań skargi (zamiennie żądającej stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz mylenie określającej etap postępowania administracyjnego) Sąd przyjął, iż mamy w niej do czynienia w istocie z bezczynnością organu. W związku z tym należy zauważyć, iż sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. Celem ustalenia odpowiedzialności organu za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podejmuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcia bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie o charakterze szczątkowym, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności, co do zasady, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem Prezes ULC nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (przyjmując nawet jego wydłużenie do dwóch miesięcy), w zasadzie nie podejmując, poza szczątkowymi reakcjami na pisma Strony, działań dowodowych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu kompletnej skargi na naruszenie prawa pasażerów przez przewoźnika lotniczego, która wpłynęła do organu (bez braków) w dniu 26 lutego 2018 r. W dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu skargi, tj. po upływie bez mała dziewięciu miesięcy od wpływu oraz już po wniesieniu skargi do sądu rozpatrywanej w niniejszej sprawie. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Sąd uznał, przyjmując w tym względzie stanowisko Skarżących, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia 26 kwietnia 2018 r. do dnia 23 listopada 2018 r.), która nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. W zasadzie poza dwoma pismami, stanowiącymi reakcję na korespondencję strony (skarga i ponaglenie), organ nie udokumentował jakichkolwiek innych czynności podejmowanych w sprawie. Dokonując powyższej oceny, co do braku rażącego charakteru bezczynności, Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako względnie niewielkie, biorąc w tym względzie pod uwagę okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które wpłynęły w 2017 oraz 2018 roku, a co jest w ocenie organu konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona rażącego charakteru. Choć naruszył przepisy o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (chociażby o nagłym i znacznym wpływie spraw, co przekłada się na terminowość załatwienia), nie można z tego powodu uznać, że Prezes ULC pozostawał w rażącej bezczynności. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, a także poziom przyczynienia się pełnomocnika profesjonalnego do wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd brał także pod uwagę to, że żądania Skarżących objęte były jednym pismem procesowym i były tożsame. Nadto, skarga, będąca powieleniem wcześniejszych skarg tego pełnomocnika, zawiera wzajemnie sprzeczne opisy żądań i stanu faktycznego. W jednym miejscu żąda stwierdzenia przewlekłości, w innym zaś stwierdzenia bezczynności, a także wskazuje na nierozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo, że w dacie złożenia skargi organ jeszcze nie wydał decyzji (nastąpiło to w reakcji na skargę).