II SA/Ke 44/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G.Z. oraz M.W. , od decyzji Prezydenta Miasta z [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem wielostanowiskowym w części podziemnej, na działce nr ewid. [...], obręb 0023, w granicach oznaczonych na zał. graf. literami ABCD-A, przy ul. K. w K., na podstawie art.138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy wniosła [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., a w jej imieniu K.S. Przedmiotem wniosku była budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz garażu wielostanowiskowego w części podziemnej. Z treści wniosku wynikało, iż aktualnie teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym oraz budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki. Inwestor przewiduje realizację obiektu czterokondygnacyjnego (1 kondygnacja podziemna) o wymiarach ok. 12m x ok. 17m. Organ I instancji dopuścił realizację obiektu o szerokości elewacji frontowej od 8,4 do 12,6m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 5,2 do 6,5m oraz stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji od 0,13 do 0,23. W ocenie Kolegium, organ I instancji przed rozpoznaniem wniosku nie dokonał analizy sprawy w aspekcie wskazanych przez inwestora granic oddziaływania planowanej inwestycji, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązuje zarówno inwestora, jak też organy do dokonania ustaleń w tym zakresie już w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, na etapie wydawania warunków zabudowy niezbędne stało się zbadanie kwestii granic oddziaływania całej projektowanej inwestycji. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość M.W. znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zatem ocenie organu I instancji winna zostać poddana kwestia obszaru odziaływania planowanej inwestycji, co wobec braku wskazania liczby mieszkań w planowanym obiekcie wielorodzinnym wydaje się niemożliwe. Wobec powyższego, z powodu nieznanej liczby planowanych mieszkań Kolegium uznało, że wnioskowana inwestycja nie pozostanie bez wpływu na działki usytuowane w odległości 4 metrów od granic terenu inwestycji. Wydzielona działka nr [...], nie została wprawdzie przez inwestora uznana za teren inwestycji, lecz stanowi częściowo pas gruntu o szerokości około 4 metrów, oddzielający działkę nr [...] od terenu inwestycji. Inwestor we wniosku (cześć graficzna) wskazał, że granice terenu inwestycji pokrywają się z granicami obszaru oddziaływania inwestycji, natomiast organ I instancji nie dokonał oceny, czy granice obszaru oddziaływania inwestycji podane przez inwestora są realne. Dlatego oceniając kompletność wniosku, organ I instancji winien zbadać prawidłowość ustalenia granic odziaływania inwestycji, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, jej specyfikę i rozmiar. Zdaniem Kolegium, ustalony aktualnie katalog może być niepełny. Dalej powołując wyrok NSA w sprawie II OSK 1214/13 organ odwoławczy podniósł, że posadowienie inwestycji wielorodzinnej z kilkoma lokalami mieszkalnymi w ramach enklawy domków jednorodzinnych wyraźnie wyodrębniającej się z obszaru analizowanego, pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dlatego konieczne jest wyjaśnienie zakresu planowanej inwestycji poprzez określenie liczby lokali mieszkalnych, celem ustalenia intensywności wykorzystania obiektu oraz zajętego nim terenu. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom organu I instancji przewidywana ilość mieszkań w projektowanym budynku jest istotna, zwłaszcza w aspekcie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, realizowanej wyłącznie jako jednorodzinna. Dodało, że organ I instancji nie udokumentował istnienia w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi w liczbie odpowiadającej liczbie mieszkań, przy czym oba ww. parametry nie są znane, bowiem nie wskazano nawet przybliżonej liczby planowanych mieszkań. Ilość lokali jest wprost proporcjonalna do wielkości obiektu, co pozostawać może w sprzeczności z otaczającą go zabudową jednorodzinną, do której przede wszystkim odnieść należy porównania, także odnośnie parametrów inwestycji. Zdaniem organu II instancji zasadnicze znaczenie w sprawie ma nie tylko charakterystyka planowanego obiektu, ale również specyfika obszaru, na jakim planowana jest jego realizacja. Mianowicie, na terenie tym istnieje głównie zabudowa jednorodzinna oraz usytuowana na działce nr [...], zakończona w 1993 r. zabudowa budynkiem czteromieszkaniowym, powstała jako zabudowa jednorodzinna, która według aktualnie obowiązujących przepisów stanowi wprawdzie zabudowę wielorodzinną, ale niezmienne pozostaje, iż jest to zabudowa składająca się jedynie z czterech mieszkań. Przy czym istotna pozostaje także podniesiona w odwołaniu sprawa, dotycząca powstania w latach 90-tych, jako jednorodzinnego, jedynego w obszarze analizowanym budynku kwalifikowanego aktualnie jako wielorodzinny. Dokonana przez Kolegium analiza akt sprawy, w tym sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż usytuowana w obszarze analizowanym zabudowa: zarówno wielorodzinna, jak też bliźniacza jednorodzinna, kształtuje się wyłącznie w taki sposób, iż w jednym obiekcie kubaturowym znajdują się maksymalnie cztery mieszkania. Zatem, nie sposób uznać, iż organ udokumentował kontynuację funkcji i sposobu zabudowy dla obiektu wielorodzinnego o nieznanej liczbie mieszkań, zwłaszcza z uwagi na to, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji znajdują się wyłącznie obiekty o maksymalnie czterech mieszkaniach, w jednym wyodrębnionym obiekcie kubaturowym. Zdaniem Kolegium powyższe przesądza o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, które ustanawiają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny tak, aby zabezpieczyć realizację ustanowionej w art. 80 kpa zasady prawdy obiektywnej, w nawiązaniu do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaganiom tym organ I instancji w niniejszej sprawie nie sprostał. Kończąc Kolegium ponownie powołało wyrok NSA sygn. akt.: II OSK 1214/13 oraz wyrok WSA w Kielcach sygn. akt. II SA/Ke 837/12, w którym Sądy te zaprezentowały stanowisko, iż nieuprawnione jest przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad art. 61 ust. 1. Kolegium również stwierdziło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien dokonać analizy sprawy w aspekcie ustalenia, czy dopuszczenie do możliwości realizacji - pomiędzy budynkami zabudowy jednorodzinnej - spornej inwestycji, może negatywnie wpłynąć na istniejące tam uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, a tym samym doprowadzić do naruszenia zasady ładu przestrzennego. Dodatkowo wskazało, że straciła swoją aktualność dostarczona przez inwestora promesa na dostawę energii elektrycznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, K.S. zarzucił naruszenie: art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że organ I instancji nie dokonał analizy sprawy w aspekcie granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, art. 61 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, że decyzja wydana przez organ I instancji nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie; art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przeprowadzenie dowodów z pominięciem dokumentów istotnych dla rozpatrzenia sprawy, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8, 9, 11 i 80 kpa poprzez niezastosowanie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów. W uzasadnieniu skarżący podał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominujące funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanej inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu oraz ładem przestrzennym. Nie można uzależniać nowej inwestycji budowalnej jedynie od istnienia na obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w których prowadzona jest identyczna działalność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 15 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej przemawiają przeciwko wydawaniu kolejnej decyzji kasacyjnej. Następnie odniósł się do poglądu Kolegium, że organ I instancji nie udokumentował istnienia w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej wskazując, że planowana inwestycja nie wprowadza dodatkowej zabudowy o innej, odrębnej funkcji, co stanowiłoby dysharmonię zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Planowana inwestycja jest o takiej samej funkcji, jak występująca w obszarze analizowanym, tj. funkcji mieszkaniowej. Zdaniem pełnomocnika, Kolegium myli funkcję zabudowy z rodzajem zabudowy. Ustawa o planowaniu przesądza bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a nie rodzaju zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem w świetle art. 138 § 2 kpa koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa). Dodać nadto należy, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję, nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W rozpatrywanej sprawie zostało, w ocenie Sądu, dowiedzione, że organ I instancji na skutek naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie", co pozwala na uznanie decyzji kasacyjnej za zgodną z prawem. Zgodzić należy się z Kolegium, że organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż na skutek braku podania przez inwestora liczby mieszkań, nie było to możliwe. Wskazać należy, że jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016, poz.778, ze zm.) dalej "ustawa o planowaniu" wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać kopię mapy, która powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się bowiem przewidywany wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanym przypadku inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz garażu wielostanowiskowego w części podziemnej. Zatem aby ocenić zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie choćby w postaci zanieczyszczeń, czy hałasu, konieczne było wskazanie ilości mieszkań lub miejsc postojowych, gdyż są to czynniki, które będą determinowały skalę oddziaływania (im więcej lokali mieszkalnych lub miejsc garażowych, tym większe i dalsze oddziaływanie powyższych czynników). Tymczasem organ I instancji dopuścił do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego o nieokreślonej liczbie lokali mieszkalnych i miejsc postojowych, bez zbadania zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie pozostawał bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, skoro obszar ten nie musiał, tak jak przyjął to organ I instancji, ograniczać się do terenu inwestycji, lecz zasięg ten mógł być większy. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika strony, że wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej sprzeciwia się zasada ekonomiki procesowej, podnieść należy, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Wynika to z okoliczności, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa, którego merytoryczne elementy określone są w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Z kolei brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 kpa). Niewątpliwie ustawowym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wskazanie obszaru odziaływania i wykazanie jego zasięgu, w przypadku braku tego elementu organ I instancji powinien wezwać wnoszącego wniosek do jego uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 kpa. Należy też zauważyć, że badanie i ewentualna weryfikacja obszaru oddziaływania planowanej inwestycji tylko przez organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (15 kpa). Ponieważ złożony przez skarżącego wniosek obarczony był brakiem w opisanym wyżej zakresie, słusznie Kolegium, nie mogąc samodzielnie wezwać wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Z okolicznością braku informacji o przewidywanej liczbie mieszkań w projektowanym budynku wiąże się również kolejne podniesione przez Kolegium naruszenie prawa popełnione przez organ I instancji, a mianowicie niemożliwość porównania projektowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a w konsekwencji ustalenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 15 marca 2017 r. twierdzi, że skoro planowana inwestycja jest o takiej samej funkcji jak występująca w obszarze analizowanym tj. funkcji mieszkaniowej, to został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ponadto Kolegium myli funkcję zabudowy z rodzajem zabudowy. Powyższe twierdzenie jest jednak trudne do zaakceptowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak zauważył to już bowiem organ odwoławczy, teren planowanej inwestycji znajduje się w układzie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną (występuje tam tylko jeden, składający się z czterech mieszkań, budynek wielorodzinny). Dlatego w tego rodzaju realiach przestrzennych nie można stwierdzić, bez podania dokładnych parametrów inwestycji co do ilości lokali mieszkalnych i miejsc garażowych, czy planowany budynek wielorodzinny jest do pogodzenia z zabudową zastaną na obszarze analizowanym. Wydawanie decyzji o ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy funkcja zabudowy tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych jest tożsamy z użytkowaniem obiektów w analizowanym terenie, jednak bez badania rodzaju zabudowy, jaka ma powstać, mógłby doprowadzić do sytuacji posadowienia inwestycji wielorodzinnej z kilkunastoma lokalami i garażami w ramach enklawy domków jednorodzinnych. Na taką sytuację wskazuje właśnie powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1214/13 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na ocenę spełnienia warunku kontynuacji funkcji nie może mieć wpływu podniesiony w skardze fakt, że w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji dokonano szeregu inwestycji w postaci budynków wielorodzinnych, skoro na analizowanym terenie, a zwłaszcza w obszarze ograniczonym ulicami Husarską, Sobieskiego i Mahometańską, tworzącym obszar jednorodny pod względem urbanistycznym, budynki takie się nie znajdują. Zatem należy się zgodzić z Kolegium, że nie sposób uznać, iż organ I instancji udokumentował kontynuację funkcji dla obiektu wielorodzinnego o nieznanej liczbie mieszkań, zwłaszcza z uwagi na to, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji znajdują się wyłącznie obiekty o maksymalnie czterech mieszkaniach, w jednym wyodrębnionym obiekcie kubaturowym. Ponieważ wspomniane zagadnienie w ogóle nie było przedmiotem dociekań organu I instancji, przez to nie mógł się nim zająć również organ II instancji bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, odpowiada prawu. Na skutek bowiem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, nie został w sprawie wyjaśniony istotny dla jej rozstrzygnięcia zakres sprawy, wskazany szczegółowo w powyższych rozważaniach. To natomiast pozwalało organowi II instancji na zastosowanie art. 138 § 2 kpa i uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto oceny Sądu nie mogły zmienić podniesione zarzuty zwłaszcza, że skupiły się one tylko na jednej z podniesionych przez organ odwoławczych kwestii. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.