II OSK 2971/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 68/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Łd 68/19, po rozpoznaniu skargi J. G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta [...], rozpatrując wniosek T. M., decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny na terenie oznaczonym nr ewid. dz. [...] obręb [...] [...], uznając że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p." Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "SKO", wniósł J. G. współwłaściciel działki oznaczonej nr ewid. [...], graniczącej z terenem inwestycji, uznany przez organ za stronę postępowania. Zdaniem odwołującego się decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Do każdej posesji była droga dojazdowa od ulicy [...] do ulicy [...]. T. M. zlikwidował drogę i zagrodził teren. Działka, dla której wydano warunki zabudowy została podzielona na spadkobierców i każdy z nich dał pas ziemi na drogę dojazdową i ogrodził swoją posesję. Tak było do czasu wprowadzenia się T. M., który zlikwidował ww. drogę dojazdową. Skoro tak mógł postąpić T. M., to odwołujący się wraz ze współwłaścicielami także może zagrodzić swoją nieruchomość, i nie będzie dojazdu do działki objętej wnioskiem. Nadto podniósł, że T. M. przeciągnął przewód elektryczny z doprowadzeniem siły przez środek posesji, której jest współwłaścicielem, pościnał drzewa owocowe i krzew bzu leczniczego bez uzgodnienia z właścicielami. Podczas przeciągania przewodu elektrycznego uszkodził dach na budynku i komórkach. Stwierdził, że jako właściciele nieruchomości mają prawo odciąć ten przewód, i tak uczynią. Wówczas wydana decyzja i potwierdzenie przez Starostwo Powiatowe "staje się niezgodne z obowiązującymi przepisami, bo do budynku nie będzie dopływu prądu". Wskazał również, że T. M. postawił nowy budynek w granicy bez uzgodnienia z właścicielami działki. Odwołujący się wniósł o "doprowadzenie drogi dojazdowej i zabranie przewodu elektrycznego z jego posesji". Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na rozpatrywanym terenie inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. SKO podniosło, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. SKO podkreśliło, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też Kolegium uznało, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej SKO wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działką wnioskodawcy zabudowaną budynkiem handlowo-usługowym, w którym planuje zmienić sposób użytkowania na budynek mieszkalny bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Zatem obiekt już istnieje i zamierzenie dotyczy zmiany sposobu jego użytkowania, przy niezmienionych parametrach budynku. SKO stwierdziło, że z akt sprawy organu I instancji wynika, że dokonał on analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej przepisami rozporządzenia, której wyniki posłużyły temu organowi do określenia warunków pod adresem inwestycji. Z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa z funkcją usługową. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się ponadto część budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji. Decyzja nie określa parametrów budynku objętego wnioskiem, jednakże wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku, w ocenie Kolegium nie zachodzi potrzeba określania parametrów tego budynku. Ponadto SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Też nie przesądza o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przez przepisy prawa budowlanego. Decyzja ta nie jest aktem zezwalającym na budowę. Jej rolą jest określenie warunków zabudowy terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które podlegają konkretyzacji w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy w sprawach pozwoleń budowlanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Na powyższą decyzję J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze skarżący zarzucił, że nikt z organu nie był na posesji inwestora i SKO "wydało decyzję na podstawie opisu T. M. niezgodną ze stanem faktycznym i warunkami zabudowy". Skarżący podniósł kwestie: braku studni głębinowej na terenie inwestycji, likwidacji przez T. M. przyłącza energetycznego, zagrodzenia drogi, wybudowania budynku mieszkalnego w granicy działek bez jego zgody, wycinki drzew owocowych. Ponadto wyraził obawy o swoje zdrowie i życie. Mając powyższe na uwadze J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, wskazał, że zgodnie z zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do przytoczonych przepisów w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, wedle którego na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zamiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Analizując treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., sądy administracyjne trafnie argumentowały, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być również związana z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z tego przepisu, ale wskazuje na to zawarte w nim odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Choć dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji należy w związku z tym przyjąć, w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., że warunków zabudowy nie ustala się dla określonych w nim robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Komentowana norma dotyczy robót budowlanych, dlatego przyjąć trzeba, że decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych Dalej Sąd I instancji stwierdzi, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny prawidłowości zastosowania wskazanych i omówionych wyżej przepisów, a mianowicie nie wyjaśnił, rodzaju i zakresu planowanych robót budowlanych. Z akt sprawy, a w szczególności z wniosku inicjującego postępowanie wynika jedynie, że planowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nastąpi bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Z kolei brak ustaleń w powyższym zakresie czyni niemożliwym dokonanie oceny co do prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko o spełnieniu określonych w ustawie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny, jest zatem przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają mieć one charakter i czy uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowane zmierzenie obejmuje wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oznacza, że nie rozważono w sposób należyty istnienia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. WSA w Łodzi podkreślił, że decyzje o warunkach zabudowy sąd potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie organy dopuściły się naruszenia określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i realizującej tą zasadę szeregu przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy, nie dostrzegając wykazanych powyżej uchybień, zajął nieuprawnione stanowisko o prawidłowości decyzji organu I instancji, czym naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto WSA w Łodzi stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można również stwierdzić właściwego wypełnienia przez SKO obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji ujawnienie powyższych naruszeń przepisów postępowania stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło SKO, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi, powołując się na art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych. Na skutek zastosowania takiej wykładni doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji celem ustalenia, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, organy administracyjne obu instancji, wbrew ocenie WSA, w sposób uprawniony przyjęły, że decyzja o warunkach zabudowy powinna poprzedzać każdą zmianę sposobu użytkowania obiektu, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, sprowadzające się do konkluzji, że organy nie wyjaśniły podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają mieć one charakter i czy uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz że w związku z powyższym uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, postępowanie organów obu instancji było przeprowadzone prawidłowo i zostało zakończone decyzjami, w których wykazano zasadność podjętych rozstrzygnięć, a tym samym organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji, c) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi; 2) zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w drugim zdaniu odsyła do odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2018 r., II OSK 2938/16, w którym wskazano: "Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji w.z. dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji w.z. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji w.z. dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyrok NSA z 22.04.2015 r., II OSK 2239/13; por. też wyroki NSA: z 26.01.2012 r., II OSK 2144/10; z 11.09.2012 r., II OSK 913/11 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA)". Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy, skoro planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny, wymagała decyzji o warunkach zabudowy i spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to zasadne było ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji nie można zarzucić, że decyzje obu instancji zapadły z obrazą przepisów prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosowne natomiast do treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Dokonując analizy treści cytowanych wyżej przepisów należy dojść do wniosku, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej wskazującym, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2938/16. (zob. również wyroki NSA z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2239/13; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10 oraz z 28 września 2018, II OSK 2276/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę na treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), którym ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Podkreślić należy, że treść art. 71 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych. W tej sytuacji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania budynku, która nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji tego błędne jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowalnych i jaki mają one mieć charakter, a także związane z nim wskazania co do dalszego postępowania. W tym zakresie na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji w pozostałym, dotychczas nie ocenionym zakresie, uwzględniając przyjętą w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym odniesie się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.