IV SA/Wa 985/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania K.B., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z [...] maja 2012 r. nie zaliczył skarżącego do stopnia niepełnosprawności. Wnioskiem z 6 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2012 r. Decyzją z [...] maja 2017 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2012 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. Wyrokiem z 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] maja 2017 r., wskazując, że decyzja z 24 maja 2017 r. powinna zostać wydana przez organ w składzie kolegialnym. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2012 r. o stopniu niepełnosprawności. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymując w mocy decyzję z [...] grudnia 2018 r., podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2012 r. Kwalifikacja osoby zainteresowanej do stopnia niepełnosprawności następuje po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, gdzie ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz związanych z nim wskazań przez skład orzekający następuje w oparciu o ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń funkcjonalnych osoby zainteresowanej, a następnie przyrównaniu ich do definicji stopni niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowość wydania orzeczenia o niezaliczeniu do stopnia niepełnosprawności potwierdza zarówno treść "Oceny stanu zdrowia osoby orzekanej" wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego, jak również "Oceny zawodowej dla potrzeb postępowania o ustaleniu stopnia niepełnosprawności oraz rehabilitacji zawodowej" sporządzonej przez doradcę zawodowego. Z treści "Oceny stanu zdrowia" lekarza przewodniczącego składu orzekającego wynika, że brak jest ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu. Przewodniczącym składu orzekającego w sprawie stwierdzenia stopnie niepełnosprawności był lekarz specjalista w dziedzinie medycyny zajmującej się danym schorzeniem, stosownie do § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Prac i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110), dalej: rozporządzenie z 15 lipca 2003 r. W odniesieniu do schorzenia skarżącego wyznaczono przy wstępnej weryfikacji specjalność lekarza – [...] i [...]. Przewodniczącym składu został wyznaczony lekarz specjalista [...] i [...], drugim członkiem składu orzekającego został doradca zawodowy. Wyznaczenie takiego składu orzekającego było prawidłowe. Powiatowy Zespół w [...] zawiadomił stronę postępowania orzeczniczego o terminie posiedzenia składu orzekającego stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Okoliczność, że w protokole z posiedzenia składu orzekającego nie odnotowano, że treść wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 15 maja 2012 r. została, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., ogłoszona nie jest podstawą do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] maja 2012 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 7 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wbrew twierdzeniom skarżącego nie została wydana w niewłaściwym składzie (brak w składzie lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego). Zdaniem organ odwoławczego, wystarczające było podpisanie decyzji przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] oraz sekretarza zespołu, czyli podpisanie przez skład kolegialny. W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, przepisy rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. wskazują, że intencją prawodawcy było, żeby rozstrzygnięcia o charakterze formalnym dotyczące postępowania orzeczniczego wydawane były w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu i stanowiły odrębną regulację w odniesieniu do rozstrzygnięć ściśle merytorycznych wydawanych w określnej procedurze, przy wykorzystaniu specjalistycznej wiedzy przez lekarzy czy pozostałych specjalistów, takich jak orzeczenia ustalające stopień niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego, także okoliczność, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia nie jest wyczerpujące merytorycznie, nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie stwierdził, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. W skardze na decyzję z [...] marca 2019 r. K.B. zarzucił, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] grudnia 2018 r. została wydana przez skład niemerytoryczny, tj. bez udziału lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego, a zatem niezgodnie z § 7 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 i § 19 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Ponadto, decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] grudnia 2018 r. została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Organy obu instancji nie odniosły się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu. Postępowanie w przedmiocie orzekania o stopniu niepełnosprawności jest postępowaniem administracyjnym, co oznacza, że mają do niego zastosowanie wszelkie reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Lekarz dokonujący wstępnej analizy wniosku skarżącego z 18 kwietnia 2012 r. określił specjalność przewodniczącego składu orzekającego jako [...]. Oznacza to, że warunkiem koniecznym było, aby przewodniczący składu orzekającego legitymował się łącznie obiema tymi specjalnościami. Tymczasem powołany na przewodniczącego składu orzekającego lekarz był jedynie specjalistą [...], a zatem nie został spełniony warunek określone w § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie odniósł się do zarzutu, że w toku postępowania pominięto inne rozpoznane przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego choroby współistniejące, a to alergie i zespół bólowy. Orzeczenie z [...] maja 2012 r. nie zostało ogłoszone, a zatem nie weszło do obrotu prawnego. O braku ogłoszenia tego orzeczenia świadczy brak wzmianki o ogłoszeniu w protokole. Uzasadnienie orzeczenia z [...] maja 2012 r. nie spełnia przesłanek wynikających z § 13 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., a zatem nie jest uzasadnieniem. Brak uzasadnienia decyzji stanowi kwalifikowaną przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wydający kwestionowane orzeczenie nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokumentów potwierdzających odmowę ustalenia stopnia niepełnosprawności, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto, każde orzeczenie wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności musi posiadać wszystkie określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. elementy, ażeby można je było uznać za ważne. Kwestionowane orzeczenie nie zawiera odmowy ustalenia stopnia niepełnosprawności, lecz zawiera postanowienie o niezaliczeniu (bez podania kogo) do stopnia niepełnosprawności. Prawidłowe orzeczenie o odmowie ustalenia stopnia niepełnosprawności powinno mieć brzmienie, że zespół orzeka o odmowie ustalenia stopnia niepełnosprawności wobec osoby zaineresowanej, wymienionej z imienia i nazwiska. Ponadto, skarżący domagał się wyjaśnienia kto był pracownikiem prowadzącym jego postępowanie w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zasadny jest bowiem zarzut dotyczący wydania decyzji z 7 grudnia 2018 r. przez niewłaściwy skład orzekający Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa jest rozpoznawana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 3306/17, którym Sąd uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 października 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] maja 2017 r. Wyrok z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 3306/17 zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy uległy zmianie. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję z [...] marca 2019 r., jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z 7 marca 2018 r. Co do zagadnienia prawnego, które jest oceną prawną w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 marca 2018 r. zajął jednoznaczne stanowisko, że decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń dotyczących kwestii ustalenia niepełnosprawności powinna zostać wydana przez skład kolegialny Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm. zwanej "ustawą o rehabilitacji") zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12). Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17). Powołane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i postanowień o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. powiatowy zespół i wojewódzki zespół wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania (pkt 1) oraz postanowienie w sprawie: uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania (pkt 2), a także zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (pkt 3). Rozstrzygnięcia te wydawane są zarówno przez powiatowy jak i wojewódzki zespół w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Z powołanych przepisów wynika, że zarówno zespoły powiatowe, jak i zespoły wojewódzkie są organami kolegialnymi, które co do zasady rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności wydają w składzie nie mniejszym niż dwuosobowy, przy czym co do zasady przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz – specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej - wyznaczony przez przewodniczącego powiatowego zespołu. Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. jest przepisem ogólnym i określa zasadę ustalania składu orzekającego w zespołach. Natomiast § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. enumeratywnie wymienia rodzaje rozstrzygnięć o charakterze formalnym, które wydaje powiatowy zespół i wojewódzki zespół w odmiennym składzie tj. w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony członek zespołu. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych w udziałem przewodniczącego powiatowego zespołu i przewodniczącego wojewódzkiego zespołu oraz sekretarza, jak wynika z brzmienia § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., jest katalogiem zamkniętym i jako wyjątek od zasady określonej w § 19 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie podlega wykładni rozszerzającej. Decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych nie została w wymieniona w § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., a zatem powinna być podjęta w składzie określonym zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., a zatem z udziałem lekarza. Wbrew stanowisku Ministra, zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, okoliczność, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych nie ma charakteru ściśle merytorycznego, a charakter procesowy, nie ma wpływu na zmianę wykładni § 19 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r., zawierającego katalog zamknięty rozstrzygnięć, które mogą być wydawane przez przewodniczącego wojewódzkiego zespołu oraz sekretarza. Oznacza to, w ocenie Sądu, że skład Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, który wydał decyzję z [...] grudnia 2018 r. był sprzeczny z § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Decyzja ta została bowiem wydane w składzie Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] Z.U. i Sekretarz Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] M.O. W składzie tym nie występował lekarz, wbrew treści § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. Skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w składzie orzekającym niezgodnym z § 19 ust. 2 rozporządzenia, to należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, będąc związany prawomocnym wyrokiem z 7 marca 2018 r., podzielił stanowisko w nim zawarte, że skoro brak jest przepisów jednoznacznie wskazujących na skład wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, który winien procedować w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zaistniała wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie z uwagi na wydanie decyzji organu pierwszej instancji w niewłaściwym składzie zbędą jest ocena pozostałych zarzutów zawartych w skardze, albowiem odniesienie się do nich byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności, organ I instancji, uczyni to we właściwym składzie orzeczniczym, uwzględniającym przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną.