II SA/Wa 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania ustalił, że M. K. – zmarła matka dziecka stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 45 lat. Na 49 lat życia miała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 2 miesiące i 7 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matka dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała tylko rok, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów. Ponadto od [...] listopada 1991 r. do [...] września 1994 r., od [...] listopada 1995 r. do [...] lutego 1999 r., od [...] maja 2001 r. do [...] stycznia 2004 r., od [...] sierpnia 2007 r. do [...] kwietnia 2010 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec M. K. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Zaznaczył, że choroba matki, na którą powoływano się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Wskazał, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] stycznia 2015 r. u matki dziecka ustalono częściową niezdolność do pracy od dzieciństwa do [...] sierpnia 2010 r., a od [...] września 2010 r. trwałą całkowitą niezdolność do pracy. Częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia, a zatem brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Podkreślił także, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia A. K. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego Z. K. zakwestionowała decyzję z [...] grudnia 2018 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Przedstawiciel ustawowy małoletniej skarżącej stwierdził, że matka dziecka przepracowała 16 lat i nabyła prawo do renty chorobowej. Powołując się na opinie biegłych lekarzy sądowych wskazał, że jej stan zdrowia pogorszył się w 1994 r., a nie jak stwierdzono w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS w 2010 r. Ponadto przedstawiciel ustawowy zwrócił uwagę na trudną sytuację życiową i materialną. Obecnie nie pracuje, pobiera rentę chorobową, samotnie wychowuje córkę i utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. małoletnia skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, poparła skargę oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych uniemożliwiających jej zmarłej matce podjęcie zatrudnienia, a tym samym organ drugiej instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję naruszył zaufanie do organów ubezpieczeniowych, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez nieuznanie jako okoliczności szczególnej braku podjęcia zatrudnienia przez matkę w wyniku jej złego stanu zdrowia i trudnej sytuacji na rynku pracy, a w konsekwencji niewłaściwą wykładnię tego przepisu. W uzasadnieniu wskazała, że jej matka była osobą o słabym stanie zdrowia, które w znacznej mierze utrudniało, a w zasadzie uniemożliwiało jej podjęcie zatrudnienia w okresach, które zostały podane przez organ. Wyjaśniła, że stan zdrowia matki skutkował tym, iż nie była atrakcyjnym pracownikiem dla potencjalnych pracodawców. Podała, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie wiąże się z tym, że jej matka była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Znalezienie zatrudnienia nie ułatwiał również fakt, że sytuacja na rynku pracy takiej grupy osób była trudna. Podniosła również, że organ w przedmiotowym postępowaniu naruszył przepisy o charakterze proceduralnym poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Konsekwencją tego naruszenia było uznanie, że niepodjęcie zatrudnienia przez jej matkę uniemożliwiło przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Należy podkreślić, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ powinien jednak pamiętać, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy K.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a zatem, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, że wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłą matkę małoletniej A. K., a następnie przez nią samą. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia M. K. zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, że przedstawiciel ustawowy małoletniej nie wykazał – ani we wniosku, ani w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – by w odniesieniu do zmarłej matki dziecka takie szczególne okoliczności wystąpiły. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć bezrobocia bez wykazania aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2266/12 (Lex nr 1291383) w kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znaczenie mają w tym przypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że za życia M. K. nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, że w ciągu 49 lat jego życia udowodniono jedynie 14 lat, 2 miesiące i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w latach 1991-1994, 1995-1999, 2001-2004 oraz 2007-2010 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest przy tym to, że wnoszący skargę nie wykazał, by matka dziecka była za życia całkowicie niezdolna do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niej i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły jej wykonywanie zatrudnienia. Wprawdzie w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro strona wnioskująca domaga się uznania jakichś jej argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności w sprawie, to powinna okazać potwierdzające to dowody, bądź wskazać gdzie takowe organ może pozyskać. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy. O wyjątkowości okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, gdyż muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1044/18 (publik. LEX nr 2645566), iż strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie. W analizowanym przypadku strona w postępowaniu przed Prezesem ZUS aktywności dowodowej nie wykazała. Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.).