I OSK 2266/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 383/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2011 r. nr 992700/620/804/2011/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 383/12 oddalił skargę K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2011 r. nr 992700/620/804/2011/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny oraz prawny sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr 992700/620/804/ 2011/SEow z dnia 28 grudnia 2011 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia 11 października 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmawiającą K. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczenia przyznanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność zaś na potrzeby stosowania art. 83 ustawy uważa się wyłącznie zewnętrzne, obiektywne i niezależne od woli zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków. Prezes Zakładu wskazał, że orzeczeniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy od października 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. oraz brak podstaw do powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy przed 31 stycznia 1999 r. Ponadto na przestrzeni 59 lat życia zainteresowany udokumentował 21 lat 9 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast w 10-leciu na dzień zgłoszenia wniosku – zamiast 5 lat wymaganych do przyznania świadczeń w zwykłym trybie – 3 lata 8 miesięcy i 5 dni takich okresów, zaś na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy – 3 lata 2 miesiące i 16 dni. Organ zwrócił uwagę na przerwy w zatrudnieniu, w szczególności w okresie od 1 sierpnia 1997 r. do 17 maja 2007 r., kiedy wobec K.M. nie był orzeczony jakikolwiek stopień niezdolności do pracy, który mógł ograniczać lub uniemożliwiać zatrudnienie. Wskazał też, że początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem, ustalenie daty lub roku powstania niezdolności. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego, w tym dla Prezesa ZUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie i nie podlega ono tzw. uznaniu administracyjnemu. Prezes ZUS podniósł również, że fakt rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za okoliczność szczególną w rozumieniu ustawy, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Natomiast sama niewątpliwie trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zarzucił niewłaściwą wykładnię przepisów dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności. Podał, że w jego ocenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych warunkujące przyznanie świadczenia. Posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy od października 2010 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Spełniona jest zatem przesłanka szczególnych okoliczności, wskutek których nie może podjąć zatrudnienia w żadnym wymiarze i na żadnym stanowisku. Skarżący wskazał ponadto na ciężką sytuację materialną jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a." podniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków do utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Sąd wskazał na wyjątkowy charakter tej regulacji i podkreślił, że świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Granice tej uznaniowości wyznaczają z jednej strony przesłanki wymienione w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania. Sąd podniósł, że nie ulega wątpliwości, że K. M. był osobą ubezpieczoną, nie może podjąć pracy ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, nie ma niezbędnych środków utrzymania oraz nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym został spowodowany usprawiedliwionymi przyczynami. Na ich określenie ustawodawca w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posłużył się niedookreślonym pojęciem "szczególnych okoliczności". W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 151/10, Lex nr 595174). Zdaniem Sądu nie sposób uznać, wbrew twierdzeniu skarżącego, by to stan zdrowia stanowił przeszkodę w kontynuowaniu przez niego zatrudnienia w latach 1975-1976, 1979-1981, 1985-1988, 1990-1991 i 1997-2007, skoro orzeczeniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił datę powstania całkowitej niezdolności do pracy na październik 2010 r. oraz określił, że brak jest podstaw do stwierdzenia powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy przed 31 stycznia 1999 r. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 omawianej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przedemerytalnych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest ono wiążące dla tego organu, co dotyczy również Prezesa ZUS rozstrzygającego sprawy w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku. Za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne co do zasady nie uznaje również bezrobocia. Tylko wyjątkowo może być ono zakwalifikowane do kategorii okoliczności szczególnych w sytuacji, kiedy w konkretnym stanie faktycznym bezrobotny wykaże aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 1694/10, Lex nr 951989). Natomiast okres pozostawania bez pracy z powodu bezrobocia, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony przy obliczaniu okresu ubezpieczenia, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Z kolei podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja materialna jego rodziny, która nie była przez Prezesa ZUS kwestionowana, nie może stanowić samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie w drodze wyjątku. To świadczenia o charakterze socjalnym są przyznawane według potrzeb zainteresowanych. Odnosząc się zaś do zgłoszonych wniosków dowodowych, Sąd stwierdził, że wskazane w nich dowody były przez organ oceniane w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. M., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ – Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, tj. nieustaleniu i niewyjaśnieniu przyczyn zarejestrowania i pozostawania przez skarżącego w charakterze bezrobotnego w okresie od dnia 1 sierpnia 1997 r. do dnia 17 maja 2007 r. i tym samym uznaniu, że nie zachodzą szczególne okoliczności, podczas gdy przyczyny te mogą stanowić szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną interpretację polegającą za zawężeniu znaczenia pojęcia "szczególnych okoliczności" do oceny długości przerw w zatrudnieniu, podczas gdy "szczególne okoliczności" mogą wynikać z innych przyczyn, takich jak niestwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika niemożność znalezienia zatrudnienia. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie bądź o rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie w każdym przypadku kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), którego błędna interpretacja, jego zdaniem, doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje się, że aby świadczenie mogło zostać przyznane wszystkie przesłanki określone w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Wskazuje się również, iż świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego przyznawanego wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. W kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znacznie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., I OSK 295/09 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2006 r., II SA/Wa 252/06 i z dnia 15 listopada 2005 r., II SA/Wa 1164/05). Zasadnie też, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 151/10), wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być uwzględniony. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego zobowiązany jest do przestrzegania reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji poprzedzone być musi wyczerpującym zebraniem i rozważeniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązki organu wyprowadzone z zasady zawartej w art. 7 K.p.a. rozwinięte zostały w przepisach szczegółowych dotyczących postępowania dowodowego, m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie uchybił w sprawie przepisom postępowania zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć trzeba, że jakkolwiek w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów, to za zbyt daleko idącą uznać należy sugestię, że jedynie obowiązkiem organu było, bez żadnej inicjatywy i współdziałania w tym względzie ze strony skarżącego, poszukiwanie okoliczności faktycznych, które mogłyby być uznane za "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. K.M. twierdził, że stan zdrowia uniemożliwiał mu kontynuowanie zatrudnienia w okresach przerw w pracy. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, jest dla organu wiążące. W ostatnim z orzeczeń w sprawie skarżącego z dnia 1 sierpnia 2011 r., w którym stwierdzona została całkowita niezdolność do pracy od 1 października 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. stwierdzono również brak podstaw do stwierdzenia powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy przed dniem 31 stycznia 1999 r. Zasadnie więc przyjęto, że treść tego orzeczenia musiała być w sprawie uwzględniona. Skoro skarżący nie wskazał na żadne inne nadzwyczajne okoliczności, a co do zasady taką okolicznością nie jest samo bezrobocie, to nie ma podstaw, by zarzucać organowi naruszenie przy wyjaśnianiu sprawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sądowi pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Ustalony w sprawie stan faktyczny, który nie został przez skarżącego skutecznie podważony, uzasadniał odmowę przyznania świadczenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego winien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.