I OSK 295/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Tadeusz Geremek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 841/08 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r. oddalił skargę E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z poźn. zm.) odmawiającą przyznania E. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że E. W. nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. W przedmiotowej sprawie ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na kwiecień 1993 r. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby po tej dacie skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, a zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była orzeczona wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Niezdolność do pracy u E. W. została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dnia 27 września 2007 r., w którym wskazano, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji istnieje od października 2006 r. do września 2009 r. Dalej organ podkreślił, że u E. W. całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała dopiero po upływie 13 lat od ostatnio udowodnionego okresu składkowego, wobec tego nie można przyjąć, że nie nabył on uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Organ wskazał, że trudności na rynku pracy nie są okolicznością przesądzającą o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił również, że łączny okres ubezpieczenia wynoszący tylko 12 lat i 4 dni jest nieadekwatny do wieku, który na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wynosi 62 lata. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślił, że jego stan zdrowia bardzo się pogorszył, jest osobą kompletnie niepełnosprawną, a jego stan zdrowia ciągle się pogarsza. Wskazał również, że był zarejestrowany jako bezrobotny i nie mógł znaleźć pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w niej przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej bezsporne jest, że E. W. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od października 2006 r. Udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek wynosi 12 lat i 4 dni i słusznie organ uznał, że jest on nieadekwatny do wieku skarżącego - 62 lat - zaś ostatni okres ubezpieczenia przypada na kwiecień 1993 r. Oznacza to, że przez ponad 13 lat nie wykonywał żadnej działalności połączonej z ubezpieczeniem, chociaż wówczas był osobą zdolną do pracy, nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Sąd pierwszej instancji zgodził się także z Prezesem ZUS, że skarżący legitymuje się bardzo krótkim łącznym okresem ubezpieczenia. W toku postępowania nie wskazał na żadne szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego liczne przerwy w ubezpieczeniu. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił przy istnieniu pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, że brak jest szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie, organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W ocenie Sądu brak jest usprawiedliwienia dla przerwy w ubezpieczeniu skarżącego. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ trafnie zauważył, że skarżący jest osobą uprawnioną do występowania o wszystkie zaświadczenia z PUP i to on powinien w toku postępowania administracyjnego wykazać swoją aktywność w poszukiwaniu pracy. Zdaniem Sądu należy zgodzić się, że jeżeli sam skarżący nie wskaże co robił przez okres przerwy w ubezpieczeniu organ nie ma takich możliwości. Również sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może być podstawą do przyznania tego świadczenia. Sąd dodał ponadto, że złożone na rozprawie kopie pism z dnia 15 lipca 2008 r. i 6 sierpnia 2008 r., wpłynęły do organu po wydaniu zaskarżonej decyzji, a nawet odpowiedzi na skargę, a więc nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. W. i zaskarżając go w całości zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 83 Ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji faktycznej i prawnej, w której znalazł się skarżący - naruszenie przepisów "postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował wadliwą interpretację przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie skarżącego, Sąd nie dokonał należytej analizy tejże przesłanki pod kątem stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a wcześnie organ administracji badał tę przesłankę również w oderwaniu od okoliczności, które wywieść należało z materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, stawianie zarzutu skarżącego tylko z tego powodu, iż cechowała go bierna postawa do kwestii poszukiwania pracy jest niezasadne, wziąwszy choćby pod uwagę, iż pobyty więzienne wykazane w materiale dowodowym nie są okolicznościami, które ułatwiają nawiązywanie stosunku pracy. W skardze kasacyjnej podano, że ze szczególnymi okolicznościami mamy do czynienia również, w sytuacji, gdy określoną osobę dotknęła w przeszłości sankcja kary, a powrót do normalnego życia w społeczeństwie jest równie utrudniony, z uwagi na, tzw. więzienną przeszłość. W tym wypadku, w ocenie skarżącego, umknęło Sądowi pierwszej instancji, iż kontrola decyzji administracyjnej winna zakładać również badanie aspektu pewnej trudności w powrocie E. W. do życia zawodowego po odbyciu kary. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności, nie wyjaśnił nawet jakie konkretnie czyny popełniał skarżący i co było powodem określonych sankcji karnych. Dodatkowo, w skardze kasacyjnej zauważono, iż skarżący podnosił kwestie nieprawidłowych ustaleń jego okresu zatrudnienia, podając przy tym wielu pracodawców, u których świadczył pracę, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w ustaleniach Prezesa ZUS. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ administracji z urzędu powinien przeprowadzić wyjaśnienia zwracając się w drodze urzędowej do podległych mu jednostek, a także do PUP aby uzyskać informacje w najwyższym stopniu dokładne. Traktowanie zaś skarżącego jako podmiot postępowania kontradyktoryjnego jest ze wszech miar niewłaściwa. W ocenie kasatora, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego przez organ administracji spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania art. 83 Ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skutek ten był również następstwem błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez ten organ, której Sąd nie zakwestionował. Dodatkowo, w piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. skarżący przedłożył zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Garwolinie z dnia 20 października 2008 r., pismo z Państwowego Archiwum Dokumentacji Osobowej i Płacowej z dnia 8 czerwca 2009 r., pismo z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 maja 2009 r. oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 maja 2009 r. i 5 czerwca 2009 r., podnosząc, iż stanowią one nowe okoliczności w sprawie, bowiem wynika z nich, iż udokumentowany czas pracy skarżącego wynosi łącznie 15 lat, 6 miesięcy i 13 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem odwoławczym została obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim art. 175 § 1 P.p.s.a. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że będzie ona miała odpowiedni poziom formalny i merytoryczny. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przepisem procesowym, którego naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd w tej sprawie. Wskazać zatem należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem byłoby zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby stwierdził on naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełniłby dyspozycji owej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją owej normy prawnej i wbrew zarzutowi, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w sposób należyty. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż zgodnie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu podkreśla się, iż aby świadczenie mogło zostać przyznane wymaga się, aby wszystkie przesłanki zostały spełnione łącznie. Wskazuje się również, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego przyznawanego wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Ponadto, samo powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Istotne znacznie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 w/w ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 252/06 i wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1164/05). W przedmiotowej sprawie, w chwili wydania zaskarżonej decyzji, skarżący udowodnił okres składkowy wynoszący 12 lat i 4 dni. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż jego zatrudnienie ustało w kwietniu 1993 r. i od tej chwili nie podjął on żadnego zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Tymczasem całkowita niezdolność do pracy została orzeczona wobec skarżącego dopiero od października 2006 r., a zatem przyjąć należy, iż przez ponad 13 lat skarżący nie podejmował żadnej działalności związanej z ubezpieczeniem. Niewątpliwie podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż skarżący odbył karę pozbawienia wolności, utrudniała mu podjęcie zatrudnienia, jednakże nie oznacza to, iż podjęcie zatrudnienia w ogóle nie było możliwe. Podkreślenia także wymaga, iż skarżący nie wykazał jakiejkolwiek aktywności w poszukiwaniu pracy połączonej z ubezpieczeniem społecznym, ograniczając się jedynie do zarejestrowania się w urzędzie pracy w 1998 r. W świetle powyższego, uznać należy, iż w niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - nie zachodziły przesłanki dla uwzględnienia wniosku E. W., bowiem nie wystąpiły szczególne okoliczności, o jakich mowa w przytoczonym art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wskazać należy, iż załączone do sprawy po wniesieniu skargi kasacyjnej dokumenty nie mogą zostać uwzględnione na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej, bowiem wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem na dzień jej wydania. Nie budzi natomiast wątpliwości, że na dzień wydania decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. udokumentowany okres ubezpieczenia skarżącego wynosił 12 lat i 4 dni. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W wydanym wyroku nie orzekł natomiast co do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o przyznaniu mu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną, należnego mu od Skarbu Państwa, gdyż stosownie do art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. następuje to przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym przedmiocie Sądem pierwszej instancji. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży temu Sądowi stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.