I SA/Po 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty oddala skargę. Rada Miasta podjęła [...] lipca 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Powołując się na art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm. dalej u.c.p.g.) ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranych w sposób selektywny i nieselektywny. W uchwale wskazano jednocześnie, że uchwała Rady Miasta Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. traci moc, a niniejsza uchwala wchodzi w życie z dniem [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że wypełniając nałożony przez ustawodawcę obowiązek dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawkę opłaty. Podejmując uchwałę dokonała analizy przedłożonej przez Burmistrza [...] kalkulacji i ustaliła, że podwyższeniu uległy koszty funkcjonowania systemu w związku z większymi kosztami zagospodarowania odpadów. Przewidywane wpływy z opłat w dotychczasowej wysokości nie równoważą kosztów. Gminę zamieszkuje (zameldowanych jest) 10300 mieszkańców (stan na dzień [...] czerwca 2018r.). Odpady są odbierane od mieszkańców w cyklach miesięcznych z częstotliwością określoną harmonogramem odbioru. Koszt funkcjonowania systemu na jednego mieszkańca miesięcznie w roku 2017 wynosi [...] zł, koszt zaplanowany w roku 2018 wynosi [...] zł. Koszt zagospodarowania odpadów na jednego mieszkańca w 2017 roku wyniósł [...] zł, obecnie koszt ten wynosi [...] zł. Mając na uwadze powyższe stwierdzono konieczność zwiększenia przychodów systemu z tytułu opłat uiszczanych przez mieszkańców. W uchwale jako metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych przyjęto gospodarstwo domowe. Przy kalkulowaniu stawki organ wziął pod uwagę liczbę mieszkańców, ilość wytwarzanych odpadów komunalnych na terenie gminy, koszt funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto na podstawie upoważnienia ustawowego Rada gminy postanowiła określić wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane. Jednocześnie Rada uznała, że nie ma podstaw do stosowania ulgowej opłaty dla mieszkańców wsi S., kosztem pozostałych mieszkańców gminy. Nie zgodziła się z twierdzeniem mieszkańców [...], iż na podstawie umowy z [...] czerwca 1992 r. mają oni prawo do zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Umowa ta ma charakter cywilnoprawny. Wysypisko, o którym mowa w umowie jest położone na terenie Gminy W.. Zobowiązanie do nieodpłatnego przejmowania odpadów od mieszkańców wsi S. zaciągnęła Gmina W. a nie G. M.. Podsumowując Rada wskazała, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakłada ustawodawca. Uchwała Rady Miasta konkretyzuje ten obowiązek, określając na podstawie upoważnienia ustawowego metodę jej ustalenia i wysokość. Adresatem obowiązku, o którym mowa powyżej jest ogół mieszkańców - właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ustawodawca udzielił radzie gminy uprawnienia do zwolnienia wyraźnie określonego w ustawie katalogu podmiotów z całości lub części opłaty za gospodarowanie odpadami. Jednakże w katalogu tym nie wymienia się mieszkańców sołectwa, co oznacza, że w tym zakresie rada nie ma uprawnień do zwolnienia z opłaty. Ponadto ustawodawca wyraźnie wskazuje, że rada może zwolnić (czyli ma takie uprawnienie). Nie nakłada natomiast takiego obowiązku. Tym samym Rada Miasta uznała, że nie ma podstaw do stosowania ulgowej opłaty dla mieszkańców wsi S., kosztem pozostałych mieszkańców gminy. W związku z powyższym podjęcie przedmiotowej uchwały jest uzasadnione. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. R. S. wniósł skargę na ww. uchwałę, domagając się jej uchylenia w całości jako naruszającą przepisy prawa i prawa nabyte oraz obciążenie strony przegrywającej kosztami postępowania w sprawie. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie dowodu z akt sprawy tut. Sądu sygn. akt IV SA/Po 195/18 oraz sygn. akt IV SA/Po 988/18. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że jest podmiotem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., obciążonych obowiązkami w zakresie utrzymania czystości i porządku (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz adresatem praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi wymienionych w Rozdziale 3a Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę. Zakres legitymacji strony ( wsi S.) dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącego. Następnie skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 1992 r. została zawarta umowa pomiędzy ówczesnym Zarządem Gminy W. a Radą Sołecką wsi S., oraz Wojewodą W. w obecności przedstawiciela Sejmiku Samorządowego Województwa [...]. Przedmiotem tej umowy było ustalenie wzajemnych zobowiązań stron w związku z lokalizacją wysypiska odpadów komunalnych. W świetle § 2 ust. 6 strony tej umowy zobowiązały się do nieodpłatnego przyjmowania odpadów od mieszkańców wsi S. (skarżącego). Umowa ta nie została dotychczas przez żadną ze stron wypowiedziana, w związku z tym należy uznać za obowiązującą. W dniu [...] listopada 2015 r. uchwałą Rady Miasta nr [...] ustalono nowe zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości wsi S. ( skarżącego). Ustalono wysokość opłat dla mieszkańców na niskim poziomie z uwagi na istniejące wysypisko w przyległej miejscowości, które pełni także obecnie rolę przeładowni śmieci. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. odbyło się zebranie wiejskie Sołectwa [...], które udzieliło pełnomocnictwa: R. S., J. W. i J. H. do reprezentowania mieszkańców wsi w przedmiocie postępowań administracyjnych przed organami administracji publicznej i sądami. Jednocześnie mieszkańcy skarżącej wsi reprezentowani przez sołtysa, wezwali Radę Miasta pisemnie w dniu [...] grudnia 2018 r. do uchylenia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska stwierdziła, że nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały i postanowiła ją podtrzymać informując iż wchodzi ona w życie z dniem [...] września 2018 r. W ocenie strony przedmiotowa uchwala narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 238 § 1 Kpa. Natomiast na mocy art. 7 oraz 77 Kpa organ administracji jest obligowany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skoro więc skarga na działalność Rady Miejskiej została załatwiona w sposób odmowny ( uznana za niezasadną), to uchwała winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 Kpa. Natomiast przedmiotowa uchwała nie zawiera treści merytorycznych charakteryzujących ustosunkowanie się organu do przedmiotu skargi mieszkańców wsi S.. Jednocześnie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednakże strona nie otrzymała pełnej umotywowanej informacji co do istniejącego stanu prawnego, a w szczególności obowiązywania umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu [...] czerwca 1992 r. i udzielonego wsi S. przyrzeczenia publicznego o zwolnieniu z opłat za pobierane odpady. Ponadto odpowiedź Rady Miejskiej na zaskarżoną uchwalę jest lakoniczna bez szerszego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, co tym samym czyni cały proces prawodawczy jako wadliwy. Podniesiono również, że ustalone opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom wsi S. daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). Opłaty te zostały ustalone w stałej kwocie ( bez ulgowego potraktowania skarżącej wsi) i odnoszą się do wszystkich mieszkańców . Tymczasem w przyległej wsi istnieje nadal przeładownia, co niewątpliwie negatywnie oddziałuje na życie mieszkańców wsi S.. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale Rada Miejska również nie odniosła się do art. 6 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Skarżący zarzucił także brak konsultacji społecznej projektu aktu prawa miejscowego i zamieszczenia do publicznej wiadomości projektu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat. Zlokalizowana w pobliżu wsi skarżącej przeładownia odpadów wpływa na zdrowie mieszkańców a potencjalne zagrożenia zdrowia są związane z obecnością odcieków składowiskowych. Powstają one w wyniku infiltracji opadów do atmosfery. Te wszystkie okoliczności zostały pominięte w zaskarżonej uchwale. Rada Miejska podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłat za gospodarowanie odpadami była zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze. zm. dalej u.s.g.), albowiem pozbawiła ją konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały strona stwierdziła, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i tryb jej podjęcia naruszył w istotnym zakresie przepisy postępowania uchwałodawczego. Te okoliczności wskazują, że kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 6c ust. 1 i art. 6k ust. 2 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę organ na wstępie wnosząc o odrzucenie skargi podkreślił, że aby wykazać, iż zaskarżona uchwala narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, winien on wskazać stosowny przepis prawa materialnego (nie postanowienie umowy), który mu takie uprawnienie przyznaje. Natomiast w obowiązującym systemie prawa administracyjnego nie ma materialnego przepisu przyznającego właścicielowi nieruchomości położonej na terenie sołectwa prawa do ulgi w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z tytułu położenia nieruchomości w obrębie konkretnego sołectwa. Nie wystarczy, tak jak to uczynił skarżący powoływać się, że uchwala pozbawia go konkretnych praw i uprawnień jakie istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżący winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego (administracyjnego), na który się powołuje. Tym samym jako, że skarżący nie posiada interesu prawnego ani uprawnienia, jego interes prawny czy uprawnienie nie mogło zostać naruszone. Z uwagi na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze organ wniósł również o oddalenie skargi. Zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała z dnia [...] lipca 2018 r. a nie odpowiedź Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ponadto podniósł, że działał na podstawie i w granicach prawa a uzasadnienie zaskarżonej uchwały wyczerpująco wyjaśniało powody i motywy jej podjęcia. Za nie zasadny uznano również zarzut naruszenia art. 6c ust. 1 oraz art. 6k ust. 2 u.c.p.g., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej uchwały odnosi się do ilości mieszkańców zamieszkujących G. M., ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz kosztów funkcjonowania systemu na jednego mieszkańca. Uchwała zawiera także wyjaśnienie powodów przyjęcia wskazanej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która w ocenie organu w sposób sprawiedliwy rozkłada koszty funkcjonowania systemu zbierania odpadów komunalnych. Tym samym organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Ponadto podkreślił, że nie ma przepisu, który nakładałby na Radę Gminy obligatoryjny obowiązek przeprowadzenia konsultacji w zakresie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2018r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy wniósł R. S., mieszkaniec wsi S. znajdującej się na terenie G. M., który jest adresatem praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, wynikających również z zaskarżonej uchwały. Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stanowisko organu, że skarżący nie wykazał, że ma interes prawny, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przychylił się do wniosku skarżącego i na rozprawie przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z akt sądowych spraw o sygn. akt IV SA/Po 195/18 oraz IV SA/Po 988/18. Zarówno w wyroku WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 195/18 jak i w postanowieniu WSA w Poznaniu z 5 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 988/18 Sąd uznał, że mieszkańcy wsi mają legitymację uprawniające do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty od właścicieli nieruchomości. Zatem kwestia interesu prawnego skarżącego została już przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. Akt IV SA/Po 195/18. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwały Rady Miasta jest zgodna z obowiązującym prawem. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6j ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.)- dalej u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 8 i 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do dokonania wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości opłaty. Stosownie do art. 6k ust. 2 tej ustawy rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust.2 – 2b i 2d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto art. 6k ust. 3 u.c.p.g. uprawniał radę gminy do określenia niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Przepisem art. 6j ust. 1 wskazano metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jako iloczynu: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1) lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Metody te przewidywały więc ustalenie stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Nadto ustawodawca w art. 6 j ust. 2 u.c.p.g. wskazał, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Należy zatem stwierdzić, że metoda przyjęta przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale jest zgodna z ww. przepisami ustawy. Organ ustalił stawkę liczbę osób w danym gospodarstwie domowym, przy czym w przypadku 5 lub więcej osób w gospodarstwie domowym stawka się nie zmienia. W uchwale przewidziano obniżone stawki dla gospodarstw, które zdecydują się na zbieranie odpadów w sposób selektywny. Stawka opłat również nie przekracza maksymalnej stawki określonej w art. 6 k ust 2a pkt 1 ustawy, tj. 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za mieszkańca. Wbrew zarzutom skargi uchwałą zawiera uzasadnienie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy ustaliła wysokość opłaty, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców Gminy, ilość wytwarzanych na terenie Gminy odpadów oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ przedstawił w uzasadnieniu kalkulacje, z których wynika, że podwyższeniu uległy koszty funkcjonowania systemu, w związku z większymi kosztami zagospodarowania odpadów, co powoduje, ze wpływy z opłat nie równoważą ponoszonych kosztów. Gmina wskazała, że wybierając wskazaną metodę ustalania opłaty kierowała się zasadą sprawiedliwego sposobu rozkładania kosztów funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadami. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w uzasadnieniu uchwały organ nie odniósł się do żądań mieszkańców wsi S.. Organ podkreślił w uzasadnieniu, że na podstawie art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, mają obowiązek ponosić na rzecz właściwej gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie stwierdził, że świadczenie to jako wynikające z ustawy jest danina publiczną. Tym samym nie ma możliwości zniesienia opłaty, powołując się na jakąkolwiek umowę cywilnoprawną. Rada Miejska ustalając wysokość opłaty działała w granicach delegacji ustawowej, miała bowiem w świetle obowiązujących przepisów obowiązek objąć opłatą wszystkich mieszkańców Gminy. Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Organ nie mógł w świetle obowiązującego prawa wyłączyć mieszkańców wsi S. z obowiązku ponoszenia ciężaru publicznego wynikającego z cytowanej wyżej ustawy. W świetle art. 6k ust. 4 ustawy rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o której mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Zatem Rada Miejska nie ma kompetencji do podjęcia uchwały o zwolnieniu innym niż przewidzianym w ustawie, tym samym nie mogła zwolnić wszystkich mieszkańców wsi, z uwagi na zawartą umowę w 1992r. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.