II SA/Sz 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U z 2017 r., poz. 1427 ze zm.), odmówił A. K. zameldowania na pobyt stały w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości W. [...] gm. W.. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustalił, że skarżący w lokalu położonym w W. [...] zamieszkał w listopadzie 2018 r. razem z E. M.. W dniu 19 listopada 2019 r. złożyli oni wniosek o zameldowanie na pobyt stały, jednak na formularzu zgłoszenia pobytu stałego nie było możliwości potwierdzenia przez właściciela faktu przebywania pod wskazanym adresem. Podczas przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2018 r. oględzin, w lokalu zastano wymienione wyżej osoby, we wskazanych przez nich pokojach znajdowały się ich rzeczy osobiste. Organ ustalił ponadto, że w Sądzie Rejonowym w K. P. oraz w Sądzie Rejonowym w Ł., toczy się sprawa z wniosku Gminy W. o stwierdzenie nabycia spadku z dobrodziejstwem inwentarza. Właścicielem nieruchomości położonej w W. [...] była J. Ł., która zmarła w [...] r. Sąd Rejonowy w K. P. stwierdził, że spadek po niej na podstawie ustawy nabyły w całości dzieci D. K. i J. Ł., każde w udziale do ˝ części spadku. D. K. zmarła w [...] r., zaś J. Ł. w [...] r. Spadek po D. K. nabył zmarły w [...] r. jej syn R. K.. Nie przeprowadzono postępowań spadkowych po zmarłych R. K. i J. Ł.. Z uzyskanych informacji wynika, że wymienione osoby nie pozostawiły po sobie spadkobierców. Zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji nie można skarżącego zameldować na podstawie ustawy o ewidencji ludności. Nie udało się bowiem udowodnić, że zamieszkał on w przedmiotowej nieruchomości legalnie. Zameldowana może zostać tylko osoba, która weszła w posiadanie lokalu za wiedzą osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Ponadto, z zebranego materiału dowodowego wynika, że pomimo, iż w mieszkaniu znajdują się rzeczy osobiste skarżącego to nie jest on trwale związany z tym miejscem W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że pod adresem W. zamieszkuje legalnie bowiem kiedy przejmowała nieruchomość we współposiadanie samoistne w dobrej wierze w 2011 r. nieruchomość ta nie miała właściciela ani innej osoby władającej tą nieruchomością i ten stan prawny trwa po dzień dzisiejszy. W tej sytuacji jedynymi osobami władającymi tą nieruchomością są skarżący oraz E. M.. Strona dodała, że Burmistrz rozpatrując jej wniosek o zameldowanie, powinien analizując kwestię legalności pobytu pod wskazanym wyżej adresem zastosować się do dyrektywy zawartej w art. 7a § 1 k.p.a. Podkreślił, że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie wskazujące na to, że pomimo iż w mieszkaniu znajdują się rzeczy osobiste skarżącego, to nie jest on trwale związany z tym miejscem – uważa za nieuprawnione. Budynek w W. jest jego centrum życiowym czyli miejscem gdzie skoncentrowane są jego sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności utrzymał opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, do zameldowania nie jest co prawda wymagane posiadanie tytułu prawnego do lokalu ani zgoda osoby, która ma taki tytuł, jednak brak konieczności wykazania się uprawnieniami do lokalu nie oznacza, że przesłanką zameldowania jest wyłącznie fizyczna obecność osoby w lokalu. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania, czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. Nie można bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli. Organ uznał, że skarżący przebywa w spornym lokalu bez zgody i wiedzy osoby, która ma tytuł prawny do lokalu, nie może też zostać uznany za posiadacza samoistnego w dobrej wierze ponieważ zajął tę nieruchomość mając wiedzę, że nie jest jej właścicielem. Brak jest zatem podstaw by dokonać czynności zameldowania strony na pobyt stały w tym lokalu. Bez znaczenia dla powyższych ustaleń jest podnoszony w odwołaniu argument dotyczący art. 7a § 1 k.p.a. W postępowaniach administracyjnych w sprawach meldunkowych ten przepis nie ma zastosowania. Zasada korzyści interpretacji dla stron postępowania wątpliwości co do treści normy prawnej, o której mowa w tym przepisie, może być stosowana jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Sprawy meldunkowe nie mają takiego charakteru. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona podniosła argumenty analogiczne do argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., skarżący wskazał, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382), zgodnie z którym jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy, obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy: 1) w formie pisemnej, na formularzu, w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, albo 2) w formie dokumentu elektronicznego, na formularzu umożliwiającym wprowadzenie danych do rejestru PESEL przez organ, o którym mowa w pkt 1, pod warunkiem otrzymania urzędowego poświadczenia odbioru. Obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy w formie, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu (art. 28 ust. 2). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący przebywa pod wskazanym we wniosku o zameldowanie adresem W. [...]. Co prawda organ I instancji przyjął, że chociaż w mieszkaniu znajdują się rzeczy wnioskodawcy to jednak nie jest on trwale związany z tym miejscem, jednakże organ odwoławczy jednoznacznie przyjął, że skarżący od wskazywanej przez niego daty przebywa w spornym lokalu z tym jednak, że bez zgody i wiedzy osoby, która ma tytułu prawny do lokalu. W sprawie poza sporem pozostaje także okoliczność, że na dzień złożenia wniosku o zameldowanie na pobyt stały pod spornym adresem, tj. 19 listopada 2018 r., strona nie mogła przedstawić potwierdzenia pobytu w lokalu, o jakim mowa w cytowanym wyżej art. 28 ust. 2 ustawy ponieważ spadkobiercy właścicielki nieruchomości J. Ł. zmarli (J. Ł. w [...] r., zaś D. K. w [...] r., a jej spadkobierca - R. K. w [...] r.) i nie ustalono innych osób, które mogłyby nabyć spadek po wymienionych osobach. Powyższa sytuacja uległa jednak zmianie po złożeniu wspomnianego wniosku bowiem postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w K. P. w Wydziale I Cywilnym stwierdził, że spadek po R. K. zmarłym w dniu [...] r. w Ś., ostatnio zamieszkałym w W. gm. W. nabyła na podstawie ustawy w całości Gmina W.. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę ani organ I instancji ani też organ odwoławczy. O ile Burmistrz W. nie posiadał w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. informacji w powyższym zakresie ponieważ uzyskał odpis wspomnianego postanowienia już po wydaniu opisanej wyżej decyzji, o tyle Wojewoda Z. dysponował już tymże odpisem i powinien był okoliczność tę uwzględnić. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji gdy złożony formularz meldunkowy został przez osobę ubiegającą się o zameldowanie wypełniony poprawnie pod względem formalnym, tj. zawiera potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do tego lokalu i tytuł ten został okazany, organ właściwy dokonuje zameldowania na podstawie zgłoszenia danych, działając w formie czynności materialno-technicznej. W takim postępowaniu rejestracyjnym, właściwy organ, niczego nie rozstrzygając, ogranicza się do sprawdzenia czy formularz zgłoszenia jest prawidłowo wypełniony pod względem wymagań formalnych. Natomiast w przypadku gdy dane wskazane w formularzu zgłoszenia pobytu (stałego czy czasowego) budzą jakiekolwiek wątpliwości organ obowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne i w przedmiocie zameldowania danej osoby (pozytywnie lub negatywnie) rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy. Jako źródło wątpliwości, obligujących organ do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zameldowania, w orzecznictwie wskazuje się m.in. zgłoszenie pobytu stałego, nie zawierające potwierdzenia pobytu zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2008 r. w sprawie III SA/Po 246/08 LEX nr 524033 ). Już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji i dowodach osobistych ukształtował się (nadal aktualny ze względu na podobieństwo rozwiązań ustawowych) pogląd, że brak potwierdzenia pobytu w formularzu zgłoszeniowym nie stanowi negatywnej przesłanki do zameldowania pod adresem wskazanym w zgłoszeniu, ale skutkuje niemożnością dokonania zameldowania w formie czynności materialnotechnicznej, prowadząc do konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej. Podobnie aktualny nadal pozostaje pogląd, że osoba zgłaszająca pobyt stały powinna przedstawić potwierdzenie pobytu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokument potwierdzający tytuł prawny tego podmiotu do lokalu. Brak spełnienia przez osobę zgłaszającą pobyt stały określonych w nim wymogów nie czyni jednak niemożliwym dokonania jej zameldowania pod oznaczonym w zgłoszeniu adresem. Brak przedstawienia przez osobę zgłaszającą pobyt stały potwierdzenia jej pobytu w lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny takiej osoby do tego lokalu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i wydania decyzji na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w przedmiocie zameldowania skarżącego na pobyt stały pod spornym adresem nastąpiło z uwagi na brak możliwości przedstawienia przez niego potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Sytuacja ta zmieniła się jednak z uwagi na nabycie spadku po zmarłym R. K. prze Gminę W.. Powyższe powoduje bowiem, że możliwe stało się uzyskanie przez skarżącego potwierdzenia pobytu w lokalu przez tego właściciela nieruchomości. Co prawda niewyjaśniona została jeszcze okoliczność, czy Gmina W. nabyła spadek także po drugim spadkobiercy J. Ł. – tj. J. Ł., jednak zważywszy na fakt, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po wymienionym toczyło się przed Sądem Rejonowym w Ł. już w styczniu 2019 r. możliwym jest, że także i to postępowanie do tej pory zostało już zakończone. W świetle powyższego, za nieaktualną należy uznać zarówno argumentację przedstawioną w decyzjach organów I i II instancji jak i w odwołaniu oraz w skardze wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, organy w przedmiotowej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom. Pomimo dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym R. K. przez Gminę W. organy nie podjęły żadnych czynności z tym związanych. W szczególności, nie poinformowały o powyższym strony i nie rozważyły, czy w tym wypadku nie zachodzi możliwość uzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia pobytu stałego poprzez potwierdzenie pobytu w spornym lokalu, dokonane przez właściciela nieruchomości. Tymczasem przedstawienie przez stronę takiego potwierdzenia (przy spełnieniu pozostałych warunków wynikających z przepisów ustawy o ewidencji ludności) umożliwiałoby dokonanie zameldowania w formie czynności materialno-technicznej, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, że opisane wyżej decyzje zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do ich uchylenia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzi stosowne postępowanie w omawianym zakresie. W szczególności organ winien zobowiązać skarżącego do przedstawienia potwierdzenia pobytu w spornym lokalu, dokonanego przez właściciela nieruchomości. W zależności od tego, czy skarżący takie potwierdzenie przedstawi i czy będzie możliwe dokonanie jego zameldowania w formie czynności materialno-technicznej, organ winien rozważyć zasadność umorzenia prowadzonego postępowania bądź (w razie braku potwierdzenia) przeprowadzić wszechstronne postępowanie celem wydania decyzji o jakiej mowa w art. 31 ust 1 ustawy o ewidencji ludności. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.