II OSK 3208/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 255/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz J. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 255/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną w m. Z., jednostka ewidencyjna [...], działka nr [...], wybudowanego w istotny sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej, pobieżnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględniającej całości czynności procesowych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, przemawiających za nakazaniem rozbiórki ze względu na fakt, że przedłożony przez J. B. projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania projektowe niezgodne z pozostającą w obiegu prawnym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] grudnia 2015 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie powierzchni zabudowy oraz funkcji budynku, co skutkowało błędnym przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia analizy i oceny zebranego materiału dowodowego, w tym przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, przez co organy te naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Podał między innymi, że utrzymując w mocy decyzję PINB w W. o nakazie rozbiórki, wbrew temu co wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dokonał merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Przyznał też, iż przedmiotowa ocena, w decyzjach organów nadzoru budowlanego obu instancji wyrażona została w sposób zbyt zwięzły i dlatego jej dokonanie umknęło uwagi sądu. Powyższe spowodowane zostało jednoznacznością i oczywistością powstałej sytuacji prawnej. W przedmiotowej sprawie, w obrocie prawnym, pozostaje tylko i wyłącznie, jak na to wskazał również sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, bez określenia sposobu użytkowania obiektu, na działce nr [...], obr. Z., Gmina C. Oznacza to, iż projekt budowlany zamienny, do przedłożenia którego zobowiązany został J. B., musi być zgodny z tą decyzją. Natomiast skarżący przedłożył projekt budowlany zamienny dotyczący budowy przez niego budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną. Przedłożył projekt budowlany zamienny niemający nic wspólnego z ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [jednego] gospodarczego w zabudowie zagrodowej Pismem z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. B. wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pismem z [...] stycznia 2020 r. uczestnik postępowania – Stowarzyszenie "[...]" złożyło również odpowiedź na skargę kasacyjną w której wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie od J. B. kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zauważyć należy, co być może umknęło skarżącemu kasacyjnie organowi, że sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku suszarniczo-magazynowego z powodu naruszenia przez te organy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) , ale i prawa materialnego – art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując ten wyrok uznaje go za prawidłowy, a wydany nakaz rozbiórki za przedwczesny bo podjęty bez jakiejkolwiek analizy przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Przypomnieć należy, że [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego w terminie 3 miesięcy od daty jej otrzymania. Decyzja ta została doręczona J. B. [...] marca 2018 r., a zatem termin dostarczenia dokumentów upłynął [...] czerwca. Zobowiązany nie dostarczył w tym terminie projektu zamiennego i pismem z dnia [...] października 2018 r. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentacji projektowej uzasadniając go brakiem kontaktu z architektem, któremu został zlecony projekt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał, że termin złożenia dokumentów już upłynął, nie można do wydłużyć, dlatego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest konieczne. Inwestor [...] listopada 2018 r. złożył projekt zamienny do którego został zobowiązany wyżej wymienioną decyzją z [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. [...] stycznia 2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji i wskazał, że j. B. nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, a poza tym "projekt zamienny zawiera rozwiązania projektowe niezgodne z pozostającą w obiegu prawnym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie powierzchni zabudowy oraz funkcji budynku". Ma rację sąd wojewódzki, że organy nadzoru budowlanego wadliwie uznały, że złożenie projektu zamiennego po upływie wyznaczonego terminu jest równoznaczne z niewykonaniem nałożonego na inwestora decyzją z [...] marca 2018 r. obowiązku i, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego ma charakter procesowy, a skoro tak to może być on nie tylko przedłużany, ale i przywrócony jeżeli zajdzie taka potrzeba. Jeżeli inwestor uchybi wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji to samo niedochowanie terminu procesowego nie może być podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki (podobnie wyroki NSA z 18 września 2013 r. II OSK 993/12 i z 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10). Z tych powodów słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Prawidłowo też stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał należytej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Trudno bowiem przyjąć za ocenę merytoryczną jedno, wyżej zacytowane zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji. Sam skarżący kasacyjnie organ uznaje ją za wyrażoną "w sposób zbyt zwięzły". Miał zatem rację sąd wojewódzki, że organy naruszyły też zasady ogólne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a poczynione przez nie ustalenia nie były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. opartego na zasadach wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia "[...]" o zasądzenie od J. B. kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania od skarżącego w pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).