I OSK 1291/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/19 w sprawie ze sprzeciwu Z. T. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2019 r. nr [.] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Z. T. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [.]. kwietnia 2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda M., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. nieruchomości położonej w K. – [.]. oznaczonej jako działki nr [..]., objętej księgą wieczystą nr [..], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [..] w K. oraz część działki nr [.]. –, objętej księgą wieczystą nr [..], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [..] w K. Rozpatrując odwołanie Gminy K. od tej decyzji, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Uchwałą nr [..] Rady Narodowej Miasta K. z [..] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ( Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) ulica O. oraz ulica Z. w K. zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych o numerach [..] i [..] dla dzielnicy [..] w załączniku nr 2 do tej uchwały. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego (równoważnika) dla działki ewidencyjnej nr [..], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 czerwca 2010 r. pod nr. [.]. parcela [..]o pow. 0,0256 ha, położona w byłej gminie Katastralnej [..], objęta księgą wieczystą nr [..], zmieniła oznaczenie na działkę nr [.] o pow. 0,0256 ha obr. [.]. Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału m.in. działki nr [.] wykonana przez uprawnionego geodetę przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [.]. w dniu 21 czerwca 2010 r. oraz oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [..] października 2010 r., z których wynika, że nieruchomości oznaczone na mapie z projektem podziału jako działki nr [..], w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogi publiczne – ul. [.]. i ul. [.] w K. Odnosząc się do mocy dowodowej powyższej mapy, organ wskazał, że chociaż została ona sporządzona przez geodetę uprawnionego, to jednak brak jest na niej adnotacji potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do mocy dowodowej oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby ww. osoba dysponowała stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno – wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadała z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że kwestia zajętości powyższej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 Kpa, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Jednak w ocenie organu odwoławczego nie udowodnione zostało w wystarczającym stopniu, że ww. działki nie pozostawały we władaniu publicznoprawnym. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [..] października 2010 r., z którego wynika, że działki nr [..] o pow. 0,0149 ha oraz [.]. o pow. 0,0107 ha obr. [..] (powstałe z podziału działki nr [..]) [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [..] oraz oświadczenie Dyrektora [..] Zarządu Komunalnego w K. z dnia [..] listopada 2006 r., z którego wynika, że przed 1999 r. ul. []. i ul. [..] jako drogi lokalne miejskie, były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym przez jednostkę miejską Miasta K. zgodnie z obowiązkami zarządów dróg. Ponadto, w odwołaniu wskazano, iż znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. [.] która została założona w 2002 r., stanowi kontynuację metryki drogi z 1992 r., która ustala przebieg drogi, posadowioną na niej infrastrukturę i rodzaj nawierzchni. Jak wynika z treści odwołania, metryka z 1992 r. została złożona organowi wojewódzkiemu przy innych postępowaniach prowadzonych w trybie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do sąsiednich działek, a zatem organ posiadał taką wiedzę z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, organ wojewódzki nie uzupełnił materiału dowodowego o powyższą metrykę z 1992 r. Brak przeprowadzenia powyższego dowodu wskazuje zdaniem organu odwoławczego, że ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że kwestia zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. i wymaga zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję wojewody. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. T. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stanowisko organu uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo stwierdzając, iż z akt sprawy nie wynika, że mapa podziałowa obrazuje stan zajęcia gruntu pod drogę w dniu wejścia w życie wskazanej regulacji ustawowej, tj. 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z treści tego dokumentu, jego podstawę prawną stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Adnotacja ta nie dowodzi, że biegły uwzględnił stan zajęcia nieruchomości pod drogę we wskazanej w ww. ustawie dacie. Taka okoliczność musi wynikać z mapy w sposób bezpośredni, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety, który sporządził mapę, w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie da się w sposób pewny wywieść tych faktów z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie – wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw. Zdaniem Sądu rację ma także organ, że nie udowodnione zostało w wystarczającym stopniu, że ww. działki nie pozostawały we władaniu publicznoprawnym. W odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta K. podniósł, że znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. .[.] z 2002 r., stanowi kontynuację metryki drogi z 1992 r. ustalającej jej przebieg, posadowioną na niej infrastrukturę i rodzaj nawierzchni. Przy czym metryka tej drogi z 1992 r. została przekazana przez Prezydenta Miasta K. organowi wojewódzkiemu przy innych postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1992 r. dla sąsiednich działek, a zatem organ posiadał tą wiedzę z urzędu. Brak uwzględnienia powyższego dowodu i odniesienia się do niego w przedmiotowej sprawie powoduje, że ustalenia faktyczne przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczącego wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego (co słusznie podnosi organ odwoławczy). Sąd podkreślił, że władztwo publicznoprawne nad drogą dotyczy całej drogi, a nie poszczególnych działek gruntu ją tworzących. Jednocześnie Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [..] października 2010 r. z którego wynika, że działki nr [..] (powstałe po podziale działki nr .[.]) pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [..] i zgodnie z oświadczeniem dyrektora tego zakładu z dnia 10 listopada 2006 r. przed 1 stycznia 1999 r. ul. [..] i ul. [.] jako drogi lokalne miejskie były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym. Dlatego, też zdaniem Sądu, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu zawartego w art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji organu II instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu, 2. Art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, podczas gdy jest ona obarczona wadą prawną polegającą na nieuprawnionym orzeczeniu kasatoryjnym i braku zastosowania środków pozwalających w granicach prawa na uzupełnienie materiału dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że materiał dowodowy przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego ma swoje utrwalenie w aktach sprawy. Jedyną wiedzę o złożeniu organowi wojewódzkiemu metryki z 1992 r. posiada strona postępowania, czyli Prezydent Miasta K. Ani organy obydwu instancji, ani Sąd I instancji takiej wiedzy nie posiada. Skoro organ nie posiada uzasadnionego przekonania na ten temat, to nie można mu stawiać zarzutu, że w opinii strony, czy też innych podmiotów, winien taką wiedzę posiadać. Strona w toku postępowania przed organem I instancji nie wskazywała na istnienie metryki. Samo przekonanie strony, że istnieje metryka w innych nieokreślonych sprawach jest niewystarczające żeby wykazać brak rzetelności organu I instancji. Jeśli organ II instancji powziął wątpliwości co do rzetelnego przeprowadzenia postępowania, a adnotacja w piśmie z [.]. marca 2016 r. była z różnych przyczyn niewystarczająca, to winien przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia materiałów w tym zakresie. Norma art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowi o potrzebie określenia na mapie stanu zajętości i to przez biegłego. Mapa podziałowa, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i organu II instancji, nie musi i nie może obrazować nic nadto niż do tej pory służy, a służy do określenia granic działek gruntu. W niniejszej sprawie zakres postępowania został narzucony przez posiadającą interes prawny stronę. Skoro w aktach znajduje się oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [.] października 2010 r. z którego wynika, że działki pozostawały w zarządzie ZGK [..] i zgodnie z oświadczenie dyrektora tego zakładu z dnia [.]. listopada 2006 r. przed 1 stycznia 1999 r. ul. [..], drogi lokalne miejsce, były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym, a takie oświadczenie zostało wydane po wyniesieniu granic nieruchomości przez geodetę, to jedynie zarzuty dotyczące braku świadomości osób je wyrażających mogłyby skutecznie ograniczyć twierdzenia o zakresie władania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., 151a p.p.s.a. (powinno być: 151 a § 2 p.p.s.a.) oraz art. 64e p.p.s.a. są nieuzasadnione. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że konstrukcja nowego środka zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakim jest sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Postępowanie w sprawie sprzeciwu stanowi nowy rodzaj postępowania przed sądami administracyjnymi. Sprzeciw, jako środek kwestionowania decyzji organu odwoławczego, przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć podjętych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - wprost lub przy uwzględnieniu klauzuli subsydiarnego zastosowania w postępowaniach administracyjnych odrębnych (por. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, System Informacji Prawnej Lex). Sprzeciw służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, istotą działania sądu administracyjnego nie jest wykładnia prawa materialnego. Niemniej jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Tym samym kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane, gdyż ocena przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ II instancji, jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, że w sprawie spełniły się przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136). Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rację mają organ II instancji oraz Sąd I instancji, że w sprawie doszło do wydania decyzji organu I instancji z pogwałceniem przepisów postępowania, wyznaczających prawidłowe i rzetelne prowadzenie ustaleń postępowania dowodowego, zaś konieczny do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres okoliczności faktycznych sprawy jest na tyle istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [.]. została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 199 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się z organem II instancji i Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wyjaśnione, stosownie do wymogów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne: 1) tzw. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz 2) pozostawania działek we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. należy zakwestionować wartość dowodową mapy z projektem podziału działek nr [..] wykonanej przez uprawnionego geodetę z tej przyczyny, że brak na niej adnotacji potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje zajęcie działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. W żaden sposób nie można przyjąć argumentacji skargi kasacyjnej, że dla uznania mocy dowodowej przedmiotowej mapy "nie musi i nie może obrazować ona nic nadto niż to do czego służy, a służy do określenia granic działek gruntu". Nie ulega wątpliwości, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. zajętość nieruchomości wiąże ze stanem na konkretny dzień – 31 grudnia 1998 r. Logiczne jest zatem, że aby udowodnić, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 73 cyt. ustawy mapa musi odzwierciedlać zajętość nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie dowolny inny dzień. Na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną sporządzonej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. niezbędne jest wskazanie daty 31 grudnia 1998 r. i potwierdzenie tej daty przez uprawnionego geodetę. Dopiero wówczas mapa uzyskuje charakter dokumentu geodezyjnego w zakresie odzwierciedlenia stanu granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., tymczasem tej adnotacji na przedmiotowej mapie zabrakło. Słusznie zresztą wskazał również organ II instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., który złożył oświadczenie z [..] października 2010 r., z którego wynika, iż nieruchomości oznaczone na mapie w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogi publiczne, dysponował uprawnieniami do przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych i opracowywania tych wyników, o których mowa w rozporządzeniu z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego. Brak zatem w aktach sprawy innych materiałów niż przedmiotowa mapa, o zakwestionowanej mocy dowodowej, aby stwierdzić stan zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie przystępując do analizy kolejnej przesłanki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, tj. pozostawania we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez organ II instancji oraz Sąd I instancji, iż nie zostało w wystarczającym stopniu udowodnione, że działki nie pozostawały we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Wniosek przeciwny wynika z oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [..] października 2010 r., w którym stwierdził on, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [..] oraz oświadczenia Dyrektora Krakowskiego Zarządu Komunalnego w K. z [..] listopada 2006 r., z którego wynika, że przed 1999 r. ulice [..] jako drogi lokalne miejsce były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym przez jednostkę miejską Miasta K. zgodnie z obowiązkami zarządów dróg. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wyłączną przesłanką wątpliwości organu II instancji co do nieznajdowania się działek we władaniu publicznoprawnym nie stanowiły tylko twierdzenia strony postępowania zawarte w odwołaniu, lecz w rzeczywistości akta niniejszej sprawy. Skoro ocena materiału dowodowego przez organ I instancji nastręcza tak daleko idących wątpliwości co do podstaw odmowy stwierdzenia istnienia dwóch przesłanek stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że stopień naruszenia przepisów postępowania i zakres koniecznych do ustalenia okoliczności faktycznych jest tego rodzaju, iż organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.