I SA/Wa 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z.T. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr: [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, przez Gminę [...], nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] (odpowiadającej projektowanej działce nr [...] o pow. [...] ha), objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] – ul. [...] w [...] oraz część działki nr [...] (odpowiadającej działce nr [...] o pow. [...] ha), obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] ul. [...] w [...] uchylił niżej wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, przez Gminę [...], nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] – ul. [...] w [...] oraz część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną nr [...] – ul. [...] w [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że właścicielami przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2006 r. sygn. akt. [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt. [...], byli: Z.T., H.C., K.M., T.K., Z.T., J.T., A.K., R.K., M.K. i I.R. Na podstawie ww. postanowień oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] maja 2011 r. sygn. Akt. [...], właścicielami przedmiotowych działek są: H.C., K.M., T.K., Z.T., J.T., A.K., R.K., M.K. i I.R. Zatem przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 10 poz. 84) ulica [...] oraz ulica [...] w [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych o numerach [...] i [...] dla dzielnicy [...] w załączniku nr 2 do tej uchwały. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego (równoważnika) dla działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r. pod nr. [...] parcela [...]. kat [...] o pow. [...] ha, położona w byłej gminie [...], objęta księgą wieczystą nr [...], zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...]. Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału m.in. działki nr [...] wykonana przez geodetę uprawnionego K.S., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. oraz oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] października 2010 r., z których wynika, że nieruchomości oznaczone na mapie z projektem podziału jako działki nr [...] i [...], w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...] w [...]. Odnosząc się do mocy dowodowej powyższej mapy, organ wskazał, że chociaż została ona sporządzona przez geodetę uprawnionego K.S., to jednak brak jest na niej adnotacji potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. W wyroku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1628/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że umieszczonego na mapie sformułowania, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r." nie można uznać za wystarczające dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego też projekt taki nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu. Na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną sporządzonej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. niezbędne jest zdaniem organu wskazanie konkretnej daty. Dodatkowo data ta winna być potwierdzona przez uprawnionego geodetę. Dopiero wówczas mapa uzyskuje charakter dokumentu geodezyjnego w zakresie odzwierciedlenia stanu granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a przy braku przedstawienia przez strony innych dowodów, mogących potwierdzać stan zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., może stanowić dowód zajętości działki pod drogę na powyższą datę. Odnosząc się do mocy dowodowej oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby ww. osoba dysponowała stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno – wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadała z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Z powyższego wynika zatem zdaniem organu, że kwestia zajętości powyższej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 Kpa, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją " posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 375/09; Wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt. I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem ( po. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn.. akt. I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica1972653. W myśl art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi ( np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawczą; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ pierwszej instancji stwierdził brak wykonywania faktycznego władztwa nad przedmiotowymi działkami na dzień 31 grudnia 1998 r., powołując się na przeprowadzoną w dniu [...] czerwca 2015 r. rozprawę administracyjną wraz z oględzinami nieruchomości z udziałem Z.T. oraz J.R., mieszkającego przy ul. [...] od 1997 r. W toku rozprawy ustalono, że fragment ul. [...] i ul. [...], znajdujący się na projektowanych działkach nr [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowił drogę polną stanowiącą dojazd do pól. Jednocześnie J.R. wskazał, że przedstawiciele zarządcy drogi nie wykonywali żadnych prac świadczących o sprawowaniu władztwa publicznoprawnego na tym fragmencie drogi. Jednak w ocenie organu odwoławczego nie udowodnione zostało w wystarczającym stopniu, że ww. działki nie pozostawały we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] października 2010 r., z którego wynika, że działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] oraz oświadczenie Dyrektora [...] Zarządu Komunalnego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., z którego wynika, że przed 1999 r. ul. [...] i ul. [...] jako drogi lokalne miejskie, były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym przez jednostkę miejską Miasta [...] zgodnie z obowiązkami zarządów dróg. Ponadto, w odwołaniu Prezydent Miasta [...] wskazał, iż znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. [...], która została założona w 2002 r., stanowi kontynuację metryki drogi z 1992 r., która ustala przebieg drogi, posadowioną na niej infrastrukturę i rodzaj nawierzchni. Jak wynika z treści odwołania, metryka z 1992 r. została złożona organowi wojewódzkiemu przy innych postępowaniach prowadzonych w trybie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do sąsiednich działek, a zatem organ posiadał taką wiedzę z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, organ wojewódzki nie uzupełnił materiału dowodowego o powyższą metrykę z 1992 r. Brak przeprowadzenia powyższego dowodu wskazuje zdaniem organu odwoławczego, że ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 381/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 1961/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 601/12). W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Z powyższego wynika, że kwestia zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., i wymaga zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję wojewody. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.T. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem skarżącego wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zarzucił nadto skrajny brak obiektywizmu w przedstawionych przez siebie zapatrywaniach i dalszych wskazówkach z góry preferujący jedną ze stron postępowania wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono między innymi, że: zasada inkwizycyjności postępowania administracyjnego nakazująca organowi podjęcie właściwego postępowania dowodowego, wyjaśniającego okoliczności sprawy, nie może być rozumiana a rebour, jak to zdaje się czynić Minister. Organ ma za zadanie weryfikować tezy i dokonywać dochodzenia prawdy na wzór postępowania prokuratura w postępowaniu przygotowawczym. Materiał zebrany przez organ I instancji był zdaniem wnoszącego sprzeciw wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Zasada inkwizycyjności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku, co powoduje, że również na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. słuszny pogląd tamt. Sądu w orzeczeniu do sygn. IV SA/Wa 1223/07). Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ pierwszoinstancyjny zebrał materiał dowodowy w zakresie na jaki pozwalały okoliczności sprawy. Po pierwsze przeprowadził rozprawę administracyjną. Na tejże rozprawie przeprowadził dowody osobowe, które z racji wykazania stanu faktycznego na gruncie są zdaniem skarżącego dowodem pozwalającym uzyskać niezbędne informacji o faktach. Po drugie pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] dokumentację zdjęciową, którą przeanalizował. Po trzecie w poczet materiału dowodowego zaliczył dokumenty wskazujące na status drogi, a także te z których uczestnik Gmina Miejska [...] wywodzi swoje prawo, mające za zadanie wykazać zajętość nieruchomości w tym dokumenty z utrwalonymi oświadczeniami Dyrektora ZIKIT. Po czwarte wreszcie wyznaczył termin do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego z którego Gmina Miejska [...] nie skorzystała. Materiał był zdaniem skarżącego wystarczający, aby na ich podstawie dokonać swobodnej oceny i tego organ I instancji dokonał. O tym, że Minister nie zapoznał się właściwie z aktami sprawy świadczy to, iż pominął w stanowisko Wojewody w piśmie ustosunkowującym się do odwołania z dnia [...] marca 2016 r. w którym tłumaczy kwestię podnoszoną dopiera przez Gminę w odwołaniu, bez złożenia wniosku dowodowego i bez głębszego sprecyzowania dotyczącego metryki drogi z 1992 r. Minister wykłada organowi I instancji swoje rozumienie dowodu z urzędu, ponieważ rzekomo ta metryka ma być znana, bo o istnieniu metryki wspomina pełnomocnik uczestnika w odwołaniu, zapominając, iż wiedza z urzędu dotyczy faktów a nie rzekomego istnienia dokumentów, a fakt należy udowodnić a nie go poszukiwać. Przyjmując tok rozumowania Ministra należałoby poszukiwać tej metryki aż do skutku, ponieważ może on istnieć, bo tak twierdzi pełnomocnik. Choć decyzja Ministra uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, to nie zawiera zdaniem skarżącego prawidłowo wyłożonych zapatrywań i dalszych wskazówek dla organu, co do dalszego postępowania, natomiast wydaje się, że zawiera niedopuszczalne wskazówki dla uczestnika Gminy Miejskiej [...], co do inicjatywy dowodowej. I tak absolutnie niedopuszczalną zdaniem skarżącego jest wskazówka zawarta, w ostatnim akapicie 3 strony i pierwszym 4 strony uzasadnienia decyzji. Minister bowiem naprowadza, iż mapa z projektem podziału winna posiadać adnotację nie wynikającą z żadnego przepisu prawa, w szczególności prawa geodezyjnego, potwierdzająca, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. a data ta powinna być potwierdzona przez geodetę (vide 3 akapit uzasadnienia decyzji). Minister naprowadza również, na możliwość złożenia umów, które dotyczą konkretnej drogi (wprost wskazane w drugim akapicie 5 strony uzasadnienia). Pomijając to, że Gmina Miejska [...] mogła te dokumenty złożyć w toku postępowania, lecz tego nie zrobiła, gdyż po prostu takich dokumentów nie ma, z racji tego, iż jak słusznie zauważył organ I instancji ulica stanowiła drogę dojazdową do pól, a nie drogę publiczną w potocznym rozumieniu. Minister winien wiedzieć, iż zaoferowane dowody mają dotyczyć udowodnienia faktu zajętości nie drogi publicznej, ale konkretnego terenu działki nienależącej do właściciela drogi. Umowy nie mają zatem żadnego znaczenia. Minister zdaniem wnoszącego sprzeciw nie zauważył, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający a wnioski pewne, iż czynności o których wspomina w decyzji nie były wykonywane na przedmiotowych działkach. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, zebrany materiał dowodowy w tym zeznania świadków wskazują na to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu od przedmiotowej nieruchomości władztwo, odpowiadające typowemu władztwu nad drogą publiczną nie było wykonywane. Na potwierdzenie tego, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający a wydana przez Wojewodę decyzja odpowiada prawu, jest dołączone do sprzeciwu pismo uczestnika Gminy Miejskiej [...], która w odniesieniu do odcinka tej samej drogi usytuowanego jednakże kilkadziesiąt metrów bliżej wykupiła nieruchomość w normalnym trybie. Skoro więc ta sama droga na odcinku kilkudziesięciu metrów nie mogła być wg. samych twierdzeń Gminy objęta dyspozycją przedmiotowych przepisów, to tym bardziej nie nadawał się do tego późniejszy odcinek. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Na wstępie wyjaśnić należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowo-administracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Z.T. od decyzji Ministra [...] i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa w przedmiocie odmowy przez Wojewodę [...] stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako część działki nr. [...] (odpowiadającej projektowej działce nr. [...]) o powierzchni [...] ha zajętej według wnioskodawcy pod drogę gminną nr. [...] – ulicę [...] w [...] oraz część działki nr [...] (odpowiadającej działce nr. [...]) o powierzchni [...] ha zajętej według wnioskodawcy pod drogę gminną nr. [...] – ulicę [...] w [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby znajdująca się w nim mapa z projektem podziału działek, wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazała iż obrazuje stan zajęcia gruntu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo stwierdzając, iż z akt sprawy nie wynika, że mapa podziałowa obrazuje stan zajęcia gruntu pod drogę w dniu wejścia w życie wskazanej regulacji ustawowej, tj. 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z treści tego dokumentu, jego podstawę prawną stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Adnotacja ta nie dowodzi, że biegły uwzględnił stan zajęcia nieruchomości pod drogę we wskazanej w ww. ustawie dacie. Taka okoliczność musi wynikać z mapy w sposób bezpośredni, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety, który sporządził mapę, w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie da się w sposób pewny wywieść tych faktów z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie – wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw. Zdaniem Sądu rację ma także organ, że nie udowodnione zostało w wystarczającym stopniu, że ww. działki nie pozostawały we władaniu publicznoprawnym. W odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta [...] podniósł, że znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. [...] z 2002 r., stanowi kontynuację metryki drogi z 1992 r. ustalającej jej przebieg, posadowioną na niej infrastrukturę i rodzaj nawierzchni. Przy czym metryka tej drogi z 1992 r. została przekazana przez Prezydenta Miasta [...] organowi wojewódzkiemu przy innych postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1992 r. dla sąsiednich działek, a zatem organ posiadał tą wiedzę z urzędu. Brak uwzględnienia powyższego dowodu i odniesienia się do niego w przedmiotowej sprawie powoduje, że ustalenia faktyczne przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczącego wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego (co słusznie podnosi organ odwoławczy). Należy podkreślić, że władztwo publicznoprawne nad drogą dotyczy całej drogi, a nie poszczególnych działek gruntu ją tworzących. Jednocześnie Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] października 2010 r. z którego wynika, że działki nr [...] i [...] (powstałe po podziale działki nr [...]) pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] i zgodnie z oświadczeniem dyrektora tego zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. przed 1 stycznia 1999 r. ul. [...] i ul. [...] jako drogi lokalne miejskie były utrzymywane i poddawane okresowym przeglądom kontrolnym. Dlatego, też zdaniem Sądu Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że wyjaśnienie powyższych kwesti ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 kpa. Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jej części) na rzecz gminy, lub jej wykluczenia (jak orzekł organ pierwszej instancji). Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.