I OSK 3137/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1000/18 w sprawie ze skargi P. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta N. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, T prawa jazdy. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odwołując się do treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978) wskazało, że skarżący, który posiada prawo jazdy kat. B, T w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. w dniu [...] czerwca 2016 r. uzyskał orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B.T. Skarżący co prawda odwołał się od tego orzeczenia, jednak z informacji nadesłanej przez Dyrektora C. w W. wynika, że skarżący trzykrotnie nie zgłosił się na badanie odwoławcze w wyznaczonych terminach, w związku z czym zakończono procedurę odwoławczą. Uznano zatem za obowiązujące w zakresie oceny jego stanu zdrowia orzeczenie lekarskie wydane w dniu [...] czerwca 2016 r., które stanowiło podstawę faktyczną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego P. S. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że gdy starosta dysponuje już orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego i nie ma możliwości wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. Starosta w takim przypadku jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej’ o cofnięciu posiadanego przez tę osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd I instancji podał, że skarżący po raz pierwszy poddany został badaniu w dniu [...] czerwca 2016 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. Orzeczenie to zostało wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców. Skarżący odwołał się od powyższego orzeczenia do C. w W., jednak pomimo trzykrotnego wezwania nie stawił się na badania w Centrum, za każdym razem - jak twierdzi - usprawiedliwiając swoją nieobecność zwolnieniem lekarskim i wnosząc o zmianę terminu badania. WSA podkreślił, że kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. To w interesie kierowcy bowiem leży podważenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i w związku z tym podjęcie wszelkich starań by stawić się na ponowne badanie lekarskie. Sąd I instancji wskazał, że badanie lekarskie wykonywane w trybie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r., poz. 250), nie jest postępowaniem administracyjnym. Organy administracji publicznej nie miały podstaw do kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. W szczególności, organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i badania przyczyn niestawienia się skarżącego na badania. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób bezsporny, że ponowne badania nigdy nie zostały przeprowadzone i nie zostało wydane orzeczenie lekarskie w trybie odwoławczym, to słusznie organ uwzględnił jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, przeprowadzone na podstawie badań w uprawnionej do tego jednostce, tj. orzeczenie lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. w dniu [...] czerwca 2016 r. WSA zwrócił uwagę, że art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, pełni funkcję ochronną zarówno co do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do innych uczestników ruchu drogowego przed niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia wynikającym z możliwości spowodowania przez takich kierowców groźnych w skutkach wypadków lub katastrof drogowych. Nie można więc przeciągać w nieskończoność procedury odwoławczej przed jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego. W konsekwencji, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, które to zagadnienie sprowadza się do pytania: - "czy dopuszczalnym jest, aby w przypadku skutecznego wniesienia przez osobę badaną, niezadowoloną z pierwotnego wyniku badania, o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego - do czego wprost upoważnia ją art. 79 ust. 4 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami - organ administracji cofnął tej osobie uprawnienie do kierowania pojazdami w oparciu o to pierwotne orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, czy też dopiero wydanie orzeczenia ostatecznego, które nie będzie mogło być skutecznie zakwestionowane z wykorzystaniem instytucji przewidzianej w art. 79 ust. 4 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, przesądza z prawnego punktu widzenia o tym, czy względem osoby badanej zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami.". Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieje ostateczne orzeczenie lekarskie, które stanowiło podstawę do wydania zaskarżonych decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, podczas gdy takowe ostateczne orzeczenie lekarskie nie zostało wydane, co na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N., czego Sąd I instancji nie dokonał, dopuszczając się zarazem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., 2} naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 4 i 7 ustawy o kierujących pojazdami, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niestwierdzenie, że organy obu instancji nie podjęły dostatecznych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne uznanie, iż została udowodniona istotna dla sprawy okoliczność, którą było dysponowanie przez organ administracji- Starostę N. ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania skarżącego do kierowania pojazdami, co dałoby podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, podczas gdy organ takim orzeczeniem ostatecznym nie dysponował ze względu na nieprzeprowadzenie badania skarżącego w toku postępowania odwoławczego przed C. w W., a tym samym skutkowało wydaniem wadliwej decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 § 3 K.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez błędną ocenę, że orzeczenie lekarskie z [...] czerwca 2016 r. było dokumentem urzędowym, formalnie ostatecznym, korzystającym z domniemania prawdziwości pomimo tego, że domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego zostało podważone wszczęciem postępowania odwoławczego przed C. w W., które zaniechało wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego, mającego charakter dokumentu urzędowego po myśli art. 76 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami,. wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd I instancji trafnie przyjął, że decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami., stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. Nie zwalnia to oczywiście organu z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ ma zawsze obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Badanie lekarskie wykonywane we wskazanym trybie nie jest postępowaniem administracyjnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji regulacja przewidziana w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Z tego względu brak jest podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Skoro skarżący odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z [...] czerwca 2016 r. to był zobowiązany poddać się badaniu lekarskiemu. Terminy badania zostały ustalone i poinformowano o nich skarżącego. Badania lekarskie nie zostały przeprowadzone, gdyż skarżący trzykrotnie nie zgłosił się na wyznaczone terminy badań, co uniemożliwiło wydanie stosownego orzeczenia przez jednostkę odwoławczą. Organy administracji nie były zaś uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przyczyn niestawienia się skarżącego na badania. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu sugerowanych przez skarżącego naruszeń prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 76 § 3 K.p.a., które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wystarczające było oparcie się, tak jak to uczyniły organy, na orzeczeniu lekarskim wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. w dniu [...] czerwca 2016 r., w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i T. W sytuacji bowiem, gdy uprawniona jednostka drugiego stopnia nie wydała stosownego orzeczenia odwoławczego i stwierdziła, tak jak w niniejszej sprawie, że brak jest możliwości jego wydania, za wiążące uznać należało orzeczenie wydane przez właściwego lekarza na podstawie badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia. Podkreślić trzeba, że skarżący miał kilkakrotnie wyznaczane terminy badania lekarskiego przez lekarza podmiotu odwoławczego i nie stawił się na żaden z tych terminów. Postępowaniem swoim faktycznie uniemożliwił wydanie orzeczenia przez lekarza podmiotu odwoławczego, przedłużając w ten sposób cały tok postępowania w sprawie cofnięcia mu prawa jazdy. W takiej zatem sytuacji wydanie decyzji w oparciu o istniejące orzeczenie lekarskie jednostki pierwszego stopnia, nie mogło być uznane za naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Podstawową wartością, którą trzeba tu mieć na uwadze jest bowiem bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego i ta wartość stanowi w przedmiotowym przypadku podstawowy kanon interpretacyjny. Z podanych powyżej względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestiach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.