III SA/Kr 1000/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1000/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Zachód Danuty Jantas sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami skargę oddala Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr [...], SKO, po rozpoznaniu odwołania P. Ś. (dalej jako skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty w dnia [...] 2018r., orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, T prawa jazdy, Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzja z dnia [...] 2018 r., Starosta orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, T prawa jazdy. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2016 r. z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, T. W odwołaniu skarżący podniósł, że nie mógł zgłosić się na badanie ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2017.978) oraz wskazał, że skarżący, który posiada prawo jazdy kat. B, T w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w dniu [...] 2016 r. uzyskał orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B.T. Skarżący co prawda odwołał się od tego orzeczenia jednak z nadesłanej do Starosty przez Dyrektora Centrum Naukowego Medycyny [...] informacji wynika, że skarżący trzykrotnie nie zgłosił się na badanie odwoławcze w wyznaczonych terminach, w związku z czym zakończono procedurę odwoławczą. Uznano zatem za obowiązujące w zakresie oceny jego stanu zdrowia orzeczenie lekarskie wydane w dniu [...] 2016 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, które stanowiło podstawę faktyczną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego przepisy prawa nie dopuszczają bezwarunkowego korzystania z uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacjach, w których może ono zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulują zasady przyznawania uprawnienia do kierowania pojazdami, jak również pozbawienia tych uprawnień. Jedną z przesłanek, które powodują niedopuszczalność korzystania z uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych jest orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi wydane w uprawnionej do przeprowadzenia badań lekarskich kierowców jednostce medycznej. Podniesiona przez skarżącego okoliczność przebywania na zwolnieniu lekarskim, stanowiąca przeszkodę do zgłoszenia się na badanie w trybie odwoławczym nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił także, że decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje organowi konkretny przepis prawa i organ nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna określona w art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej: a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie i stanowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo braku dysponowania przez organ pierwszej i drugiej instancji ostatecznym orzeczeniem lekarskim, stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, co ostatecznie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezebranie w sprawie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów, tj. ostatecznego orzeczenia lekarskiego Centrum Naukowego Medycyny [...] wydanego w następstwie złożonego odwołania od orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez przyjęcie, że orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodku Medycyny Pracy z dnia [...] 2016 r. było orzeczeniem ostatecznym, uzasadniającym wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co kwalifikuje działanie organu jako przedwczesne, c) błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że u skarżącego występują przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi, do których kierowania wymagane jest prawo jazdy kategorii B, T, podczas gdy w sprawie nie zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie na skutek złożenia odwołania od orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2016 r., d) naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., polegającego na wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sytuacji braku podstaw do wszczynania postępowania, na skutek czego doszło do prowadzenia bezprzedmiotowego postępowania. Skarżący podkreślił, że organy nie dysponowały ostatecznym orzeczeniem lekarskim, które wskazywałoby na występowanie przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami. Przyznał, że faktycznie nie stawił się trzykrotnie na badania w Warszawie, jednak w tym okresie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem skarżącego ani przepisy ustawy o kierujących pojazdami, ani też przepisy rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, nie limitują postępowania lekarskiego do trzykrotnego wezwania strony na badania, zwłaszcza, że do tego postępowania stosuje się przepisy K.p.a., w którym strona ma możliwość usprawiedliwienia swojej nieobecności i wnioskowania o ponowne przeprowadzenie danej czynności. Nadto skarżący wskazał, że przepisy powołanej ustawy i rozporządzania nie przewidują możliwości odstąpienia od przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, co oznacza, że organ miał obowiązek przeprowadzić to badanie, gdy strona się go domagała. Zatem nieprzeprowadzenie tego badania stanowiło rażące naruszenie prawa. Nadto skarżący zarzucił, że wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, przy braku podstaw do jego wszczęcia, na skutek czego doszło do prowadzenia bezprzedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302), dalej: "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty, orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, T prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2017.978, dalej, jako ustawa), w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Powyższa decyzja ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że gdy starosta dysponuje już orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i nie ma możliwości wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. Starosta w takim przypadku jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu posiadane przez tę osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste. Chodzi o wyeliminowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jakie choćby potencjalnie mógłby stwarzać kierowca, u którego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dobrem chronionym w takim przypadku jest bezpieczeństwo osoby wobec, której stwierdzono takie przeciwwskazania, jak również innych uczestników ruchu drogowego. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia, co do stanu jej zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli wobec tej osoby istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia. Szczegółowy tryb postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U.2017.250), dalej jako rozporządzenie. Badania takie przeprowadzane są przez właściwe terytorialnie wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Jednostki uprawnione do przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, wyszczególnione zostały w § 11 rozporządzenia. Jednym z nich jest Centrum Naukowe Medycyny [...]. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy przeprowadzają lekarze posiadający szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 7 ustawy, orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne. Orzeczenie lekarskie w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi ono dowód tego co zostało w nim zawarte i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organy administracyjne są związane takimi orzeczeniami i brak jest jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2007 r., w sprawie I OSK 251/06, z dnia 8 lutego 2011 r., w sprawie I OSK 532/10, z dnia 25 października 2011 r., w sprawie I OSK 1859/10 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 6/18 - wszystkie wyroki publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 K.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy K.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. (...) Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący po raz pierwszy poddany został badaniu w dniu [...] 2016 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Orzeczenie to zostało wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców. Skarżący odwołał się od powyższego orzeczenia do Centrum Naukowego Medycyny [...], jednak pomimo trzykrotnego wezwania nie stawił się na badania w Centrum, za każdym razem – jak twierdzi- usprawiedliwiając swoją nieobecność zwolnieniem lekarskim i wnosząc o zmianę terminu badania. Co prawda skarżący nie zdołał wykazać, że nieobecności te były usprawiedliwione, jednak Sąd przyjął, że nieobecności te były usprawiedliwione, w innych okolicznościach Centrum Naukowe Medycyny [...] nie ponawiałoby jeszcze dwukrotnie wezwania skarżącego na badania, po jego pierwszej nieusprawiedliwionej nieobecności. Jednak podkreślić należy, ze kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. To w interesie kierowcy bowiem leży podważenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i w związku z tym podjęcie wszelkich starań by stawić się na ponowne badanie lekarskie. Badanie lekarskie wykonywane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia jak już powyżej wskazano, nie jest postępowaniem administracyjnym. W orzecznictwie ugruntowanym na tle obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2013.133), orzeczenia lekarskie stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 K.p.a. Zatem organy administracji publicznej nie miały podstaw do kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. W szczególności, organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i badania przyczyn niestawienia się skarżącego na badania. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób bezsporny, że ponowne badania nigdy nie zostały przeprowadzone i nie zostało wydane orzeczenie lekarskie w trybie odwoławczym, to słusznie organ uwzględnił jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, przeprowadzone na podstawie badań w uprawnionej do tego jednostce, tj. orzeczenie lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...] 2016 r. Ponieważ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pełni funkcję ochronną zarówno co do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do innych uczestników ruchu drogowego przed niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia wynikającym z możliwości spowodowania przez takich kierowców groźnych w skutkach wypadków lub katastrof drogowych. Nie można więc przeciągać w nieskończoność procedury odwoławczej przed jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego. W konsekwencji, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy. W tym względzie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 6/18 (publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec uznania bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.